| 问题 | 油田征地安置补偿费纠纷调查分析 |
| 释义 | 国家建设征用土地的补偿费用包括以下三项内容：(1)土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿。(2)安置补偿费，是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。(3)地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等。对(1)、(3)项，毫无疑义，分别归属村集体和个人。但对安置补偿费一项，实践中争议较大，红岗区杏树岗镇各村的做法各异，如杏树岗村不发放个人、金山堡村发放给个人。 一、司法审判现状 作为油田主产区，红岗区范围的原油年产量超过大庆油田总产量40%。近年来，该区农民因为索要油田征地安置补偿费的民事、行政诉讼频频发生。红岗区人民检察院在对人民法院的民事审判活动实施法律监督的实践中，对办案中所掌握的28件与油田征地安置补偿费有关的纠纷进行了调查分析。 这28件油田征地安置补偿费纠纷可分为以下两种情形：一是村民起诉村委会，20件。其中，金山堡村9件，兴隆牧场村10件，杏树岗村1件。按照法律规定，油田建设征地安置补偿费不针对村民个人，而是油田建设单位与村委会签订占用土地补偿(助)书，待上报市政府下达批件之日起生效。签订占用土地补偿(助)书后，油田征地安置补偿费支付给村委会，由村委会支配使用。因此，多数情况下村民起诉对象是村委会。二是村民直接起诉油田企业，8件。原告均为金山堡村农民陈国江。 另外，村民起诉村民、村民为分得安置补偿费不服土地确权起诉镇政府的行政诉讼、兴隆河村、金山堡村村委会起诉大庆石油管理局和油公司索要安置补偿费均有案例发生，不在本文探讨之列。本文探讨对象是村民与村委会之间安置补偿费分配纠纷案件。 对因油田征地安置补偿费分配引起的纠纷，在人民法院的审判环节存在以下矛盾焦点： 1、村民因要求分配安置补偿费，起诉村委会的，法院是否应当受案?红岗区法院的一贯做法是受理;市中级法院截止到2004年底的通行做法是不予受理，但陈国江一案是例外，前期市中法认为国家占地给付安置补助费应给村委会，由村委会用于发展多种经营和兴办村办企业，不应发放给农户。支持红岗区法院驳回陈国江起诉的裁定，但后期又分别以原审程序违法和认定事实有误为由，将陈国江起诉村委会的两起案件发回重审、由市中法提审，导致陈最后胜诉。 2、村民要求分配安置补偿费，法院应不应该支持?红岗区法院支持农民诉讼请求，市中法不予支持。例如，杏树岗村农民包江所承包土地在1997年被油田打井所占，油田补偿后，包江起诉村委会要求分配安置补偿费。红岗区法院支持了包江的诉讼请求，村委会上诉后，市中法裁定撤销原审判决，驳回原告起诉。据红岗区检察院复查，同包江家一道被占承包田的有三户农民，村里对其他两户也未发放安置补偿费。但在市中法这里，陈国江一案又成为一个例外。而对红岗区法院判决支持诉讼请求的大多数村民而言，包江却成为两级法院适用法律标准不统一的牺牲品，也是一个例外。 3、油田征地时，政府跨年度下达征地批件，农民起诉按照超出政府批准的标准起诉村委会要求分配安置补偿费，如何处理?例如，1998年汪顺等五户农民起诉村委会的案件中，因为油田在1996年10月至1997年10月间打井占地，1996年底管理局与金山堡村委会达成征地协议，但市政府的批件在次年2月3日以后才下达，这一天，黑土[1997]第9号文件公布实施，比黑土[1992]第50号文件补偿标准高出近28倍。法院支持了汪顺等农民诉讼请求，导致村委会为这28倍巨额差款“买单”，这样判决是否合适? 4、人民法院在审理村民直接起诉油田企业索要安置补偿费纠纷中应承担怎样的审查义务?油田在农村打井占地发生土地征用行为，涉及油田建设单位、土地所有者(村集体)、土地使用者或承包人(村民)三方利益关系，法院直接就村民的安置补偿费做出判决，村集体未参与诉讼，村委会应得的土地补偿费如何主张?国家从征地活动应收取的税费如何缴纳?法院都未予考虑。最为关键的是，村民证明自己是土地承包人的证据只能来源于村委会。对该证据真伪，油田企业一无所知，村委会和村民怎么说就怎么有理，这就陷入了怪圈，要么村委会不出证，村民就不可能胜诉，要么村委会出证给村民，出证时村委会就知道了自己的土地被占用自己没得到补偿，就好像出租的房屋被别人非法占有了，出租人怠于行使权力，反倒让承租人起诉侵权人，并积极为承租人出证。经红岗区检察院调查核实，村民陈国江起诉三家油田企业主张安置补偿费及其他损失的8起案件，使用的均为村委会个别人出具的伪证或自己变造的土地承包经营权证，他利用了企业占地与他起诉之间有一段时间差，企业现任领导对当年征地情况不知情，也利用了法院审案疏于证据审查的漏洞，骗取企业巨额赔款。 二、法律适用分析 法律法规是如何规定安置补偿费归属等问题的?《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》于2005年3月29日由最高人民法院审判委员会第1346次会议通过，自2005年9月1日起施行。其中，“第一条 下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：(一)承包合同纠纷;……(四)承包地征收补偿费用分配纠纷”;“第二十四条 农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”可以这样理解，这是最高法第一次以司法解释形式同意对安置补偿费纠纷予以受理。但是，受理并不等于支持诉讼请求，对该类诉讼请求仅是有条件地予以支持。如果我省土地补偿费的法规属于第24条但书之后的情形，那么，该诉讼请求就不应得到法院支持。 该解释第一条第三款规定“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”可见，即使是最新的司法解释也不支持超出征地单位实际补偿数额起诉村委会要求分配征地安置补偿费的诉讼请求。法律分析：征地是行政行为。村委会的民事过错与政府行政过错共同造成的，法律规定征地以市级以上政府批件下达为生效依据。 可以说，此该解释之前法院受理的安置补偿费纠纷均与法无据，不仅与国家土地管理法相冲突，还与我省地方法规相冲突，导致了很多不良后果。 (1)违反了国家土地管理法及我省土地征占安置的有关文件关于安置补偿费由村集体支配使用的规定。如，黑土[1997]第9号文件规定了八种中使用途径(即安置途径)，其中仅有三条是有条件地通过村集体或建设单位发放给个人，要求逐年发放、用于自谋职业或办理养老保险。法规倡导村集体统筹安置补偿费，兴办集体经济事业，为的是避免农民短期行为，坐吃山空，继续向政府和建设单位伸手，造成社会不稳定。法院判决村委会直接将安置补偿费无条件支付农民，是以终局判决形式认可、纵容这种违法的短期行为，也剥夺了村委会执行法律法规的选择权。 (2)法院超出油田企业支付标准判决村委会给付村民安置补偿费，加重村委会负担，引发村企之间的矛盾。汪顺等5户农民胜诉后，金山堡村再支付巨额赔款后，向检察院申诉，我院提请市检察院抗诉，法院再审后维持原判，还以计算误差为由加重了判决结果。法院认为征地对村集体不对个人，村集体先行赔付后可向油田企业索要。村集体转而起诉大庆石油管理局和油田公司。红岗区法院受案后，将此案由民庭转至行政庭审理，追加大庆市土地局为第一被告。最后认为村委会可以“与有关部门及领导协商处理”，驳回起诉。导致村委会四处越级上访告状，影响村企关系。此类案件一开始就不应受理，以便村委会“与有关部门及领导协商处理”。即使是最新的司法解释也规定“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。因为，征地行为是先协议后审批，本质上是政府行为，不宜提起民事诉讼。 (3)纵容了以诉讼形式为掩护的违法犯罪。陈国江被查实诈骗75万元，构成变造国家机关证件、诈骗罪一审判处13年6个月。 三、几点改进建议 1、两级审判机关应当严格按照国家法律规定，统一裁判标准，提高审判活动公信力，最大程度实现公平公正。人民法院作为解决征地安置补偿费纠纷的终局裁决机关，其对包括行政机关在内的各方当事人参与的民事、行政诉讼具有法定裁判权。在安置补偿费分配上只有处理好国家集体个人三者利益关系，正确理解、把握最高法相关司法解释，避免裁判文书之间发生对立冲突，保持审案标准尺度的一致性、连贯性，才能树立人民法院审判权威，实现法律效果、社会效果和政治效果的统一。 2、各级人民政府应当承担起土地使用、征用的行政管理职责。平时，要监督好村镇组织做好地籍档案管理工作，对应当上收到县区级政府统一造册管理的《土地承包经营权证》，要落实到位，对城郊村屯和容易发生油田征地的地方，要逐户落实地块四至、地类和亩数，避免发生征地时空口无凭，导致农民切身利益无法实现或伪造证据、漫天要价侵害国家集体利益。在审批油田建设征地之前，应当开展深入细致的调查研究，组织各方现场听证，对现阶段国家、省、市政府有关土地征用政策法规在本地适用与衔接情况心中有数，对征地可能发生的法规冲突及时请示报告，妥善规避征地行为的社会风险。对类似油田企业先占后征、企业与村委会签订征地补偿协议与政府同政府下达批件之间的时间差导致的补偿标准的差异，市级以上政府应当事先予以政策界定，避免事后产生争议。对经政府批准生效的征地安置补偿诉讼纠纷，各级政府在其权限范围内应当主动介入，做好诉讼中的政策解释。同时，倾听吸取法院审理意见，校正征地行政行为偏差，改进征地工作方式。政府要加大对村镇基层组织人员教育管理力度，加强普法宣传，杜绝村镇基层组织为个别农民出具伪证，坑骗国家和油田企业的案件发生。 3、对油田企业，油公司与管理局从整体来讲，应当进一步完善一整套油田生产用地的地籍管理制度。油公司与管理局分家之后，管理局作为国有土地使用权的代表人，油公司作为国有土地的具体使用人，在老矿区进行加密井和产能项目施工中，存在掌握地籍的不使用，使用者不掌握地籍的矛盾。对各采油厂、公司之间、以及内部科室之间应当加强沟通协作，做到地籍资料共享，互通有无，发生征地补偿诉讼纠纷时，法规部门应尽可能协商土地部门配合出庭参与诉讼。同时，油田企业应当加强征地补偿各个环节的纪律监督，对出具伪证支持恶意诉讼、与不法之徒里勾外联恶意串通、损害国家和油田企业利益的人，依照厂规厂纪严肃处理，构成犯罪的要移送司法机关处理，决不姑息。 总之，征地安置补偿费是国家为进行生产项目建设而征用农业用地时，给与农业人口法定的经济补偿，是依赖土地生存的农民的活命钱。正确把握国家土地征用政策法规，依法处理征地事务，公平公正地裁决征地安置补偿费纠纷，是各级政府和司法机关维护农村稳定服务党的工作大局的重要职责。 |
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