| 问题 | 避免部门立法才有土地使用权的公平续期 |
| 释义 | 《土地管理法》的修订将在年内审议。一份《土地管理法(修订草案征求意见稿)》开始在全国国土厅局系统“征求意见”。“意见稿”总计49条新增法条，这当中，最受关注的住宅土地使用权70年大限到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原来的表述，其预留操作空间的用意明显。据了解，“征求意见稿”将形成《土地管理法》的基本框架，全国人大常委会法工委将审核该法。 这一消息在中国的立法现状中，算不上突兀，却仍然引发了网民热议。在网易的一篇新闻后，就有上万条网民留言，且集中表现为一边倒的质疑———当然是针对可能到来的“有偿续期”。民意如此汹涌，不知作为民意机关的全国人大常委会是否会重新考量土地管理法修订草案的起草。 这一事件中，一个关乎程序正当性的、颇具考量的焦点在于，国土资源部门是法律修订草案的起草者，法案的“征求意见”在其系统内封闭进行，作为法案利益相关方的民众是否有平等参与立法博弈的机会? 而正是这样的“部门立法”，在中国沿袭已久。坊间流传的“人大立法行政化，行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”，就是此类“部门立法”的写照。一项涉及到民生的基本法律问题，岂能由法律授权给行政机关另行制定“规定”，以留下“操作空间”。这明显不符《立法法》所确立的“法律保留”原则。所谓“法律保留”，是指为了抑制行政权的自我膨胀对公民权利和自由造成侵害，而在法律上预先将涉及公民基本权利的一些事项保留给立法机关，经法律保留的事项，必须有法律上的依据，行政权才能发动。《立法法》在第8条规定了国家主权、犯罪和刑罚、民事基本制度、基本经济制度、诉讼和仲裁制度、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚以及对非国有财产的征收等10项内容为立法机关所保留的范围。 土地使用权的续期无疑属于“民事基本制度”，它关乎房屋这类不动产物权的实际价值。若土地使用权不能公平续期，则公民虽拥有房产所有权，也不过是空中楼阁。所谓商品房买卖，实则成为“商品房附期限租售”。 一个普遍被漠视的法律问题在于，所谓“70年大限”其实指的是土地使用权转让期间最长不得超过70年。依1990年5月19日颁行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定，国有土地出让的最高年限按用途分：居住用地为70年，商业、旅游娱乐用地为40年，综合或其他用地为50年。笔者留意过不少楼盘，其中盖在商业用地或综合用地上的并不少见。换言之，市场上其实还充斥着一些土地使用权最长年限只有50年甚至40年的居住用楼盘。此外，土地使用期限自开发商合法获得土地使用权的第一天就开始计算，而正常的房产规划、开发、销售乃至办理房产证的过程，一般要耗费两三年甚至更长的时间，若遇到政策调整、市场波动等意外情况，这个时间段还会拉长。购房者实际购买到的，只能是这两者相减后的“剩余年限”。[page] 人们漠视“70年大限”的另一个理由也许在于，人的一生不过几十年光景，下一代的事情交给下一代们去办吧。但事实远非如此，只要读者朋友们翻翻自己的土地使用权证书看看，我相信多数人在10年、20年或者30年后，就将遭遇“土地使用权续期”的问题。 土地使用权期限问题的解决，不外乎三种思路。一是房随地走。土地使用权到期，房产由国家收回，房产所有权随土地使用权的到期而转让给国家。当然，围绕这一“国家无偿收回”的争议在《物权法》出台后已经告一段落。 二是地随房续。土地使用权到期，由房屋产权所有人续期土地使用权，继续确保房屋产权和土地使用权的合一。面对民间的呼声，《物权法》在法律层面对土地使用权期限作出了制度回应。其第149条首次规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。然而这里的“自动续期” 并无明确是“无偿”还是“有偿”，因而为今天土地管理法的修订提供了“可供操作”的空间，争议仍在延续。 三是以房屋报废年限作为土地使用权期限。这种制度带来的困境是：土地自身的价值通常是不断上升的，而附属于土地的房屋却会随着居住期限的延长而不断折旧。如此这般，我们既应看到土地使用权跟不上房产权的窘迫，也要看到房屋设计使用年限达不到土地使用年限的尴尬。若是房屋设计使用年限只有50年，较之70年土地使用期限还要低，房屋到期后拆除了，剩下20年土地使用权究竟是出让后业主分钱，还是由业主们在原地重建?若重建，又建多大规模?如何分配?这都是现实的难题。 但可以确定的是，无论采取哪种方案解决，都与全体公民息息相关。土地使用权的续期办法，只有在充分博弈之后才有公平可言，也只有经立法确认才有程序公正可言。最应警惕的，就是行政部门左右人大立法，通过法律的修订行扩权之实。 |
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