| 问题 | 中国农村集体土地所有权改革的现实选择 |
| 释义 | [摘 要]对改造集体主体的可接受性和可行性进行了考察，同时探讨了集体所有权的组织形式，主张将兼顾股份制和合作制的优势，以土地股份合作社的形式重塑农村集体土地所有权。 [关键词]集体所有权主体 土地股份化 集体的民事主体形式 土地作为一种重要的社会财富，从古至今，均受到国家法律的重视，在物权立法中，“尤其是其中关于土地制度的规定，因国家、民族和历史传统的不同而具有特殊性。”[40]因此，在我国现阶段的土地所有权问题上，农村集体土地制度的变革必须谨慎。新中国的土地制度发展的历史表明，集体土地所有权是在农民私人土地所有权的基础上形成的，是一次次政治运动的结果，其成败得失难以轻而易举地得出一个结论，但在当前其问题重重却是有目共睹。我们不能逆转历史，不能一味责怪前人，也不能为了过分追求理论上的清晰化，不充分考虑国情、民情。根据马克思的名言：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化观念”[41]的启示，可知农村集体土地权利的改革，不是单纯的学术理论上追求的完美与卓绝，而是由我国农村的生产力发展水平、社会组织结构和基本利益格局所制约的。从我国目前改革的思路和对制度的理性选择出发，农村集体土地所有权制度只能走立足现实，逐步完善的渐进之路，所以，改造农村集体，使之成为真正的所有权主体，是唯一正确而现实的选择。 (一)改造集体主体的可接受性 尽管现行法中所规范的农村集体土地所有权的形成并非完全反映了农民的真实意愿，但其作为我国社会主义改造的重要成果，已经在我国广大农村地区持续了几十年，并被亿万农民所接受，虽然农业生产关系发生了数次变革，而农村的土地权属关系一直没有被打乱，到目前阶段基本上还符合国情、民心。在现实社会生活中，集体是有确定边界的利益群体，所有的集体财产均属于群体内的农民所有。集体之所以会成为群体利益的代表，不仅仅因为它能够代表成员的政治利益、维护成员权益，更重要的是它通过创建集体经济，用集体收入再分配和提供更好、更直接的社区福利和社区保障，将成员的经济利益和集体联结在一起。而且，农民是中国的弱势利益集团，市场中存在对农民的信息垄断，在这种情况下，整个市场机制起不到应有的作用，这就促使农民联合起来，将其业务活动扩展到农业体系的其他环节，包括购买、销售、加工、服务等，这时强化农村集体组织的团体地位，一方面，可以增强农民在市场中的谈判地位，使农民成为一种抗衡力量，并减少生产与经营的风险;另一方面，通过合作组织的联合经营，可降低单位农产品的销售成本或农用投入品及服务的购买成本，实现规模经营。[42]这种现实的集体已经不是传统意义上集体的复活，而是被赋予新的涵义、确定的边界、新的组织形式、全新的内部关系的集体，必将受到农民的欢迎。如果人们希望改革，渐进式的改革总是容易被接受，因为渐进式改革从总体上是一种“帕累托改进”或近似于“帕累托改进”的过程。在此过程中，至少在改革的初期，有人从改革中受益而没有人受损，或只有较少的人受损，从而较容易为大家所接受。但激进的改革，则具有“非帕累托改进”的性质，人们要直接对旧体制进行改革，在改革初期既得利益受到损害的人会较多，社会动荡较大。从经济学上说，实行激进式改革的条件是，一个社会已经陷入严重的经济与社会危机，经济增长已长期停滞，旧体制不一定已经无法维持现有的人均收入水平，但至少是已经不能再为人们提供收入的增长，不能再提供收入增长的预期，社会上的大多数人已对旧体制失去信心。[43]虽然从1984年后我国的粮食生产跌入连续四年徘徊不前的窘地，农村集体土地制度中潜在的弊端在复杂的社会经济、文化背景下逐渐暴露出来。然而，承包经营权目前并没有致使农村经济陷入全面停滞，增长还有潜力，还未出现零增长、负增长，因此，保持农村土地的集体所有权形式是符合农民利益的渐进式的改革方式，从而容易为广大农民所接受。 (二)改造集体主体的可行性 在人民公社时期，我国农村集体土地所有权关系遭到扭曲，致使其失去了本来的面目，成为全民所有制的一个单位，集体的生产资料所有权名义上掌握在该集体的全体劳动者手中，在事实上却被国家政权机构所把握，集体完全丧失了自主权，这种状况在十一届三中全会以后也没有能够得到根本性的扭转。现行的“集体”不但以行政强制为纽带，而且是以自然社区为疆域的，这种服从于行政区划和自然分界的所有权的集体管理，既难以按照市场经济的自由经营原则重新配置土地资源，拓展跨社区的土地经营规模，又不能深化承包责任制，而且，其还容易被人们当作“土地国有化的过渡形式”来理解和对待，加上我国的政治或行政机构是按照严格的等级制原则来组建的，并规定必须毫无例外地坚持下级服从上级，使具有全民性质的上级政府利用行政权力，侵蚀了集体土地所有权的所有人应享有的利益。另外，由于我国强调集体所有权是不可分的，他只能为整个集体成员享有，但集体的内部成员经常发生变化，会产生所有权利益的分配发生困难，此时土地的集体所有，不可能形成个人对土地的继承，从而集体成员就不会感受到土地所有权的价值，这样他们对土地所有权的收益和受损就不会有多大的兴趣，最后集体所有权有可能名存实亡。尽管这种担心不是毫无缘由，但也并非不具有革新的可能。我国农村村民委员会原本就是村民的自治组织，而不是国家的一级政府部门，以往在我国实际生活中，过多地突出了其行政职能，使他们拿农民的钱处理政府机构份内的事务，以集体提留的名义从土地上收取一笔笔费用用于农村社会管理开支，而国家又以税收的名目从农民处收取社会管理费用，这不仅增加了农民的负担，而且使人们对村民委员会的性质和功能产生了误解和歪曲，因此，我们应还其农村村民自治组织的本来面目。此外，由于原村民委员会的运作经费全由集体组织成员提供，这样保留集体所有权所需管理成本几乎没有增加，从而农民更乐意接受该种变革方式。 (三)集体所有权主体的组织形式 我国对农村集体土地的所有权归属一直都非常重视，在我国的宪法、民法通则和土地管理法中都有规定。但是，因集体土地所有权问题在我国较为繁杂，宪法、民法通则和土地管理法制定或者修订时的社会经济背景也存在差异，故他们有关农村集体土地所有权的规定并不完全吻合。我国宪法第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”民法通则第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”土地管理法第8条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上的农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农民集体经济组织经营、管理。”正是上述法律表述中存在的些微差异，致使学者们在研究农村集体土地所有权主体的组织形式时产生了分歧。加之“集体”又不是一个准确的法律术语，从而使这种分歧越来越大。而在现实社会中，作为集体成员的农民也没有行使集体所有权的组织形式和程序，随着原来的人民公社及其所属的生产大队、生产队的相继撤销，原来的土地所有权主体事实上被削弱乃至不存在了。因此，宪法、民法通则和土地管理法关于主体的规定不能够在实际生活中真正得到落实。 关于集体土地所有权的性质，在我国法学界有三种观点：(1)集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权;(2)我国的集体所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产(土地)享有占有、使用和收益权，并且依法按照平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权;(3)集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产(土地)应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社会权。[44]笔者赞同第三种观点，并主张借鉴农业部颁布的《农民股份合作企业暂行规定》中的有关精神，在农村集体土地制度中，采用土地股份合作社的形式重塑农村土地所有权，以兼顾股份制与合作社的优势。具体理由如下： 1.土地股份化可以充分发挥农村集体土地的社会保障功能。由于城乡二元户籍制度的存在，“工人和农民、城市人和农村人具有不同的身份和待遇，从而具有不同的社会地位，而且存在着这种身份和地位的不可转换性”[45]。与此相对应，城市人享有相对完善的劳动就业和社会保障制度，而农村人的土地则成为其最后的退路和归宿，可以说，“土地作为社会保障的物质手段是农村土地制度安排的依据和基础，土地的生产职能只能受制于它。在一般情况下，这两种职能的要求是重合的，但当两者产生矛盾时，土地的保障职能处于压倒地位。”[46]土地股份化有助于健全经济的土地保障功能，农户通过土地入股的形式，即使在年老多病时也可获得稳定的土地股本收益。 2.土地股份化有助于土地权益的流转、集中及农村剩余劳动力的转移。目前，农村剩余劳动力有两种，一是从农业内部转移出来但仍留在农村的劳动力，大部分属于“两栖型”，即所谓“亦工亦农”;二是流动到城市的农业人口，在其不能享受城市所特有的各种社会福利待遇的情况下，更不愿放弃农村的福利——土地承包权。于是出现了自带口粮进城的农民并不退回承包的土地，从而不利于农业现代化目标的实现的问题。而农村剩余劳动力所导致的人口流动却可以为农业和农村社会经济的发展带来两个突出的好处：其一，人口流动可以为农业生产经营方式的变革提供较为宽松的环境;其二，农村流出人口以多种方式对农业生产和农村发展进行的反哺又为农业和农村的发展提供新的动力。[47]通过土地股份化能够使流动人口在与土地分离的情况下取得一定的股份红利，解决流动人口的后顾之忧，促使农村剩余劳动力流动，从而逐步实现规模经营，提高劳动生产率。 3.有利于防止集体土地所有权的主体缺位。尽管根据我国法律的规定，集体土地所有权的主体是明确的，但由于集体组织的成员除了以该集体组织的成员身份承包经营农地外，并不能够真正从中享有作为所有者的利益，因此，集体组织的成员对集体土地所有权的权利行使一般均表现出冷漠的旁观态度，致使集体所有的土地实质上成为乡、村干部的小团体所有，更有甚者变成个别乡、村干部的个人财产。如有学者调查，在北京郊区农村，农民们大都进城从事非农业经营，但村里却将耕地承包给一些人耕种，承包者上缴的土地收益完全由村干部支配，农民对此熟视无睹、漠然处之。[48]在土地股份合作社中，原村民按照一定的标准被分配一定的股份，享有股权。因股权不仅是一种财产权，而且还享有与其人身地位不可分离的，没有直接经济内容的权益，即参与土地股份合作社事务的重大决策和管理等权利。其中股权的财产性利益是促使村民积极行使权利，防止集体土地所有权主体缺位的动力。 (四)土地股份合作社的主要内容 农村集体土地所有权的改造是一项艰巨的事业，而且它涉及的问题过于庞杂，故其不可能一蹴而就，在此，本文仅从物权立法的角度对其中某些重要的内容进行初步设计。 1.集体的民事主体形式。有学者在研究立法技术时指出：“准确性是立法语言的灵魂和生命，也是立法政策和立法意志记载、表达和传递的第一要义。立法政策记载得不准确，表达得不精确，必然会使传递的信息具有先天的缺陷。很明显，对于法律语言来说，清楚、准确地传达立法意志，让人们非歧义性地正确理解，这是最基本的要求，一切有悖于明确表意的手段和方法都在摒除之列。”[49]这对我们重塑集体的主体形式具有指导意义。如前所述，“集体”不是一个严格的法律术语，学者在研究集体所有权时分歧往往是由此产生，虽然我们不能将农村集体土地所有权中存在的弊端尽数归于该用语的不准确，但不严谨的用语的确是导致弊病丛生的因素中之极为重要的因素之一。因此，对“集体”的含义进行准确理解，并以适当的民事主体形式取而代之实为农村集体土地所有权立法的当务之急。民事主体主要有自然人、法人和合伙三种表现形式，根据集体所有制的各种具体情形进行分析，集体所有权的主体可以有多种表现形式，从保护农民的利益和促进农业的发展出发，笔者主张农村集体土地所有权的民事主体形式应当采股份合作社法人的形式。至于该法人应具备何种条件，可以从促进实现农业现代化的目标出发，在突出保障股份合作社成员的民主决策和民主管理的基础上，以特别法的形式作出详细地规定。农村集体土地所有权是以自然村或行政村为单位的劳动群众集体所有，地区间土地占有量的不平衡是历史条件形成的客观现实，农村合作化运动以来土地权属始终没有改变，说明其有广泛的适应性;而且，在此基础上健全和完善农村集体土地所有权，可以使农民对土地享有的权益真正得以实现，也不会引起不必要的社会动荡。 2.集体与农户的关系。农户是农村集体组织的成员，其通过所享有的股份取得红利及对农村集体组织事务实行决策、监督等权利，如促使集体社区组织协调资源的使用、提供公共物品、在社区内调节农民的收入再分配、管好用好社区的集体资产并创造就业机会等。在土地股份合作社制度下，还必须注意土地为“恒产”，能够保值增值，故应允许集体组织成员的股份转让、抵押、继承，在让渡股权时，鉴于农村社区的相对封闭性，可以考虑在同等情况下，同一集体组织成员具有优先购买权，但在股份合作社章程中，对每一农户购买股份应当确定最高额限制，而且在对股份合作社事务的决策中，严格实行一人一票制。另外，土地股份合作社的成员所拥有的股份数额一旦确定，则实行增人不增股，减人不减股。为了保证土地股份合作社的集体所有制性质，法律中应当明确规定该股份合作社的税后利润中的一定比例作为不可分割的公共积累，以用来扩大生产规模，其余部分作为股金红利、集体福利基金、职工奖励基金等。土地股份合作社实行股东大会制度，股东大会是土地股份合作社的最高权力机构，可以选举产生董事会作为常设机构。董事会向股东大会负责，决定土地股份合作社生产经营中的重大问题。 3.集体土地所有权实现的方式。集体土地所有权的实现方式，在法律上不应当作出严格的限制，由集体组织根据民主的方式决定。一般来说，可以由集体自己直接经营，也可以由他人经营而集体收取使用费。目前，我国民法学界非常注重集体土地所有权的后一种经营方式的制度设计，并且主要采用的是用益物权的形式。其实，集体经济组织除采用用益物权(具体为永佃权、农地使用权、用益权及承包经营权等设计方案)外，还可以采用租赁制、承包制等债权形式。关于用益物权或者租赁制、承包制等债权性经营权的期限问题，在我国也是倍受关注，几乎一致的意见是时间越长越好，其实，时间过长也弊端丛生。有学者通过调查表明，土地权利的期限与经济发展水平相关，一般而言，经济发展水平高的地区，要求权利期限不宜过长，经济发展水平低的地区，则期望权利期限较长。[50]我国研究农民问题的专家秦晖指出：“实际上，农地方面的关键问题不在于承包期限长短。一方面，农地使用关系‘几十年不变’事实上不可能，问题只在于通过行政划拨还是通过市场交换来‘变’，另一方面事实上现在政策也留下了可以‘局部调整’的口子。于是在许多地方有权势者便可上下其手。”[51]因此，本文主张在集体土地上设定的用益物权期限为10年，在期限届满后，如所有权人无扩大农业生产规模，实现农业现代化等特殊且充分的法定理由，该用益物权的期限自动延长10年，而且期限的延长不存在次数的限制。用益物权人有转让、出租、抵押该权利的自由，在用益物权人死亡后，由其继承人继承，但继承人不得因继承造成土地经营规模减小。在转让、出租集体土地用益物权时，同一集体组织的成员在同等条件下享有优先购买权。对于债权性的使用权，其期限由所有权人和使用权人约定，在该期限届满之前，所有权人不得撕毁合同，否则根据生产的预期利益承担赔偿责任。 4.土地使用权人依法自由行使权利，任何国家机关、社会组织或在所有权人均不得加以干涉。如果根据国家的有关法律、法规或政策的规定，土地使用权人因尽社会义务而致使其种植权受到限制，对由于该限制而导致的收入减少，国家应当给予适当的补偿。如果土地使用权人不尽社会义务而滥用权利，则必须承担相应的法律责任。土地使用权人在使用土地的过程中的社会义务，主要表现为充分利用农地资源、改善农业用地的生态环境和保持农业用地质量等。 结 语 农村土地问题是一个沉重的话题，农村集体土地所有权问题的解决，既不是物权法所独有的任务，也不是完全可以由物权法所能够胜任，要真正在我国农村实现从传统农业向现代农业的转化，实现农业生产的规模经营，还需要众多的法律部门携手共进，相互配合。但是物权立法应当有关注国情、正视现实的勇气和兴利除弊的决心，并为其他法律部门思考农村集体土地所有权的出路提供私法上的基础。当然，要完满地解决农村集体土地所有权问题，还任重而道远。 注释: [40] 梁彗星、陈华彬编著：《物权法》，第3页。 [41] 《马克思恩格斯选集》第3卷，第12页。 [42] 参见张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第34-35页。 [43] 参见樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，第155页。 [44] 参见温世扬：“集体所有土地诸物权形态剖析”，载《法制与社会发展》1999年第2期，第39页。 [45] 袁方等著：《中国社会结构转型》，中国社会出版社1998年版，第267页。 [46] 金永思：“农用地流转机制建立的难点分析与对策建议”，《中国农村经济》1997年版。转引自朱广新：《论农地承包经营权的立法目标模式》，第37页。 [47] 参见钟水映：《人口流动与社会经济发展》，武汉大学出版社2000年版，第162页。 [48] 参见王卫国：《中国土地权利研究》，第99页注①。 [49] 参见孙潮：《立法技术学》，浙江人民出版社1993年版，第65页。 [50] 参见朱开元、杨同芝：“土地承包期与经济发展水平相关性分析”，《农业经济》1999年第2期。转引自朱广新：《论农地承包经营权的立法目标模式》，第57页。 [51] 秦晖：《问题与主义——秦晖文选》，长春出版社1999年版，第25页。 |
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