| 问题 | 债权人起诉房屋登记管理及行政赔偿 |
| 释义 | 近两年来，本院连续受理几起债权人作为原告提起行政诉讼及行政赔偿诉讼的案件，在行政诉讼法、国家赔偿法无明确规定，司法实践也存在分歧的情况下，债权人有无行政诉讼原告的主体资格，此类行政赔偿应把握什么标准，债权人如何实现债权等问题，存在颇多争议。本文拟从一个具体案例入手，谈谈对此类案件的一些看法。 [案情]：陈某与金某的前夫欧某于1996年下半年合伙经营波纹管厂。2000年6月陈某退伙，该厂由欧某独自经营。二人终止合伙经营时，经清算欧某应付陈某退伙费80000元。由于欧某无力给付，双方约定，退伙费80000元由陈某借给欧某使用，欧某于2002年12月底以前分期偿还，以万盛区ⅹⅹ路ⅹⅹ号住房一套(面积136.5平方米)作担保。2002年4月，欧某经金某同意以该住房作抵押向万盛区某农村信用合作社贷款30000元。事后，欧某在2002年12月底以前给付陈某25000元，尚欠55000元。2004年11月陈某向万盛区法院提起民事诉讼，请求判令欧某、金某偿还剩余债务55000元。同年11月11日，万盛区人民法院作出裁定，对欧某和金某共同所有的位于万盛区ⅹⅹ路ⅹⅹ号住房进行查封，并向万盛区房地产交易所送达了民事裁定书和协助执行通知书。2005年1月13日，金某以100000元价格将该房屋卖给陈某某和刘某。金某获得房款后当即偿还了贷款及其他借款。同时，金某、陈某某、刘某以该住房40000元的交易价格向万盛区房地产管理局申请变更登记，万盛区房地产管理局受理后为其办理了权属变更登记。同年7月11日，万盛区法院对陈某提起的民事诉讼作出判决，认定上述55000元的债务，系欧某与金某的夫妻共同债务，应由双方共同偿还。遂判决由欧某和金某于判决生效后5日内偿还陈某人民币55000元，并从2003年1月起至付清时止给付陈某资金占用费(以55000元为基数，按每日万分之二点一计算)，双方承担连带清偿责任。判决生效后，欧某与金某均未履行，同年8月18日，陈某向万盛区人民法院申请执行。在执行中发现，被法院查封房屋已过户给陈某某和刘某。2006年2月17日，陈某向万盛区法院提起行政诉讼，请求确认万盛区房地产管理局非法过户已查封房屋的行为违法，并赔偿损失60275元(债权55000元，一审诉讼费4345元，执行费930元)及每日万分之二点一的资金占用费。 [审判结果] 一审判决：万盛区法院于2006年4月10日对该案合并进行了审理。一审判决认为被告万盛区房地产管理局对已查封房屋变更登记行为违反了最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第22条1款“国土资源、房地产管理部门对人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续”的规定。遂判决确认万盛区房地产管理局对万盛区ⅹⅹ路ⅹⅹ号住房实施权属变更登记的行为违法;被告应赔偿原告损失60275元。因资金占用费不属于国家赔偿范围，遂判决驳回了该诉讼请求。 二审判决：被告万盛区房地产管理局不服，提起上诉，二审法院审理后认为，被上诉人陈某虽不是房屋变更登记的相对人，但作为债权人，上诉人万盛区房地产管理局将债务人已被查封的房产进行房屋权属变更登记，对陈某的权利义务产生了实际影响，陈某应具备原告主体资格。上诉人将已被查封的房屋变更登记，确属违反最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第22条1款规定的违法行为，理应确认违法，遂判决驳回上诉，维持原判。但对于行政赔偿部分，二审法院认为，上诉人将已被查封的房屋变更登记，致使被上诉人的债权暂时无法实现，但其主要经济损失系债务人造成，况且万盛法院已向陈某发现了债权凭证，只要举证被执行人有财产可供执行，可随时依债权申请执行，故认定一审判决赔偿全部经济损失60275元不当，变更为12055元，同时也驳回了陈某要求赔偿资金占用费的诉讼请求。 笔者认为，上述案例反映出两个思考点，一是债权人行政诉讼原告资格问题;二是债权人提起行政赔偿的范围、标准把握问题。 一、债权人行政诉讼(行政赔偿诉讼)原告资格的思考 债权人有无此类行政诉讼原告的主体资格，是诉讼能否进行下去的关键，所以，分析此类案件应从债权人是否具备原告主体资格开始。从本案看，债权人并非具体行政行为的相对人，而是相对人的债权人，表面上债权人与具体行政行为无关联，但仔细分析，我们会发现，债权人与相对人之间的债权债务关系是经过司法确认的，被告房管局将债务人已被查封的房产进行房屋权属变更登记，就致使债权人的债权不能按期受偿，实属对债权人的权利义务产生实际影响的具体行政行为，根据《行政诉讼法若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提出行政诉讼。”的规定，债权人应具备本案原告诉讼主体资格。这样，本案就折射出一个问题，债权人要具备行政诉讼(附带行政赔偿诉讼)原告主体资格需满足什么条件?笔者参考相关资料分析认为，债权人要成为行政诉讼的原告，需满足以下几点：①(一)债权人的债权是受法律保护的合法债权;(二)债权人的债权在被诉具体行政行为作出时是已经形成或必将形成的债权;(三)债权人的债权在具体行政行为作出时是确定或相对确定债权;(四)债权人的债权在被诉具体行政行为作出时是已到期或即将到期债权;(五)债务的资产在被诉具体行政行为作出时也应是确定或相对确定的，以确定债权实现确实受到被诉具体行政行为的影响;(六)债权人的债权损害与被诉具体行政行为有法律上的因果关系。以上六个条件缺一不可。上述六个条件，前五个条件都好理解，但对第六个条件实践中就有分歧，存在两种认识，一种观点认为，债权损害与被诉具体行政行为之间法律上的因果关系应体现为被诉具体行政行为作出前，债权人对债务人的财产申请施加了某种权利限制，如对债务人的财产实施查封、扣押等措施。作出具体行政行为，即突破了这种权利限制，债权人就会因此受到权利侵害;另一种观点则认为，这种因果关系并非为实施某种权利限制所制，而是只要被诉具体行政行为对债权人的债权实现产生了实际影响，就应认定有利害关系。笔者赞同后者，笔者认为在理解上应注重充分保护当事人诉权的原则，外延范围应尽量扩大，应按照“如果被诉具体行政行为违法，就会对债权人造成损害”逻辑形式推理来确定因果关系，而不应按照“如果债权人遭受损害，就是因被诉具体行政行为违法造成的”逻辑形式推理来确定因果关系。当然，债权人要具备行政赔偿诉讼(单独提起行政赔偿)原告资格在满足上述六个条件的同时还须满足：(一)债权损失被有权机关确认，即侵害债权人利益的具体行政行为被有权机关确认违法，这是行政赔偿的前置条件;(二)被诉具体行政行为确认违法时债权人确实无法通过其他救济途径实现债权，即债权人有确切的证据证明债权无法通过除国家赔偿外其他途径求偿。正如本案原告，债权实现通过向法院提起提起民事诉讼，甚至申请强制执行也无法实现时，才能够要求国家赔偿，这虽不意味着在要求国家赔偿前必须向法院起诉或者申请强制执行，但必须有确切的证据证明债权人无其他的债权实现途径(在当前不允许个人破产的法律环境下，法院的中止或终止执行裁定是债权无法实现最有效的一种证据)。当然，如果债权人向法院起诉，也应当遵循先民后行的原则，如果债权可以通过民事诉讼途径解决，可免除行政机关国家赔偿责任。 二、债权人提起行政赔偿的范围、标准的思考 从上述案例看，此案最大的分歧点在行政赔偿部分，其主要原因也在于我国行政诉讼法、国家赔偿法对此无明文规定。此案应把握一个什么范围、标准，赔多少为宜?笔者认为，在法无明文规定的前提下，可以从分析赔偿请求的组成及其性质入手，准确把握赔偿的范围、标准，并结合案件事实，在参考国家赔偿法相关规定及法律原则的基础上作出合理、合法的判决。分析此问题应思考以下几点： (一)债权人起诉行政赔偿范围的思考。 行政赔偿诉讼应首先明确赔偿范围，搞清那些属于行政赔偿的范围，那些不属于行政赔偿的范围。要准确把握行政赔偿的范围，应从分析其赔偿请求的组成及其性质入手。我们都知道，国家赔偿法要求行政赔偿要满足两个基本前提：一是违法行政行为造成的人身权及财产权损害，二是直接损失。根据以上两个前提条件，我们来看本案，本案原告的赔偿请求有三部分组成，即债权损失、诉讼费损失、执行费损失。其中，债权属财产权;诉讼费和执行费是请求司法救济的成本。对债权造成的损害，根据《国家赔偿法》第四条的规定，应属国家赔偿的范畴;但对于诉讼费和执行费，参考《国家赔偿法》第三、四条的规定，不应属于国家赔偿的范围，理由为：1、诉讼费和执行费损失并非《国家赔偿法》规定的人身权及财产权损失，我国国家赔偿法只规定了具体行政行为对相对人及其他利害关系人的人身权及财产权造成损害才可以要求行政赔偿。2、诉讼费和执行费是当事人寻求司法救济的成本，当事人在寻求司法救济的同时就存在风险，如果把这种风险转移到国家机关身上，即把这种司法救济的成本纳入国家赔偿的范畴，无形之中就为规避诉讼风险找到了“挡箭牌”，诉讼风险制度也形同虚设，故笔者认为诉讼费和执行费不应作为国家赔偿的范畴。 (二)债权人起诉行政赔偿标准的思考。 我们都知道，国家赔偿法所规定的赔偿情形都是单一情形，即除寻求国家赔偿外无其他的救济途径。而本案债权人的救济途径则不同，债权人可以在请求国家赔偿的同时，还可以要求债务人清偿债务。如本案中，债权人在获得国家赔偿后，还可以在债务人恢复清偿能力时继续向法院申请执行。虽要求债权人提起国家赔偿诉讼时，证明债务人确无财产清偿，但这并不意味着债权人获得国家赔偿后债务人就实现了清偿的义务，也并不意味着债权人就丧失了追偿债权的权利。所以，在审理此类赔偿案件时，就要把握好一个赔偿标准，既要让债权人损失控制在最小范围内，又要让债权人无不当得利可乘之机。在审判实践中，此类案件的赔偿标准分歧就比较大，有的法官认为，债权人的债权损失系被诉具体行政行为所造成，国家就应当赔偿债权人不能按期清偿的损失;有的法官则认为，债权人的债权损失只时暂时的，债权人随时可以通过其他途径向债务人追偿，故应当在两者之间确定一个比例，如本案就把国家赔偿的部分控制在20%左右。笔者不敢苟同上述两个观点，笔者认为，应具体案件具体分析，如果债权人有确切的证据证明债务人无清偿能力，如债务人无财产且丧失行为能力、债务人系破产企业等等，就应当赔偿其全部损失(扣除变卖企业资产清偿的部分)，如果债务人暂时丧失清偿能力，笔者认为可参考物权法第二十一条：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机关应当承担赔偿责任。登记机关赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”的立法精神，先由行政机关承担赔偿责任，嗣后,再向过错责任人和过错债务人追偿应当承担的责任份额，而直接在两者间确定一个比例的做法缺少法律依据。当然，如果国家允许个人像公司、企业一样可以申请破产，以证明其完全丧失清偿能力，就可以按照一个标准来执行了。在现行法律环境下，要处理好此类案件的赔偿标准，笔者认为，应把握好以下几个原则： 1、公平、公正原则。正如前所述，此类行政赔偿案件的原告即债权人在获得国家赔偿后还可对债务人的财产依法申请法院强制执行，这样以来，其实现债权的途径就有两种，如何均衡这两种途径实现债权的能力，就成了法官处理此类纠纷的一个头痛之处。综观现行法律也没有明确规定，司法实践中也主要靠法官的自由裁量。所以，实践中应首先明确处理此类纠纷的法律原则。笔者认为，处理此类纠纷首先要遵循公平、公正的法律原则。大家都知道，法律的一个重要价值就是实现社会的公平、公正，即要让违法者受到制裁，又要让受害者受到保护，同时，还不能让投机者钻了法律的空子。处理此类纠纷遵循公平、公正法律原则的重要意义就在于制裁违法行政机关(承担国家赔偿责任)赔偿债权人损失的同时，还不能让债权人通过其他途径实现“不当得利”的债权。均衡两种途径的实现能力，就是要在最大范围内实现法律的公平、公正。 2、补偿性国家赔偿原则。补偿性国家赔偿原则是现行国家赔偿法及司法解释坚持的最基本原则，笔者认为此类国家赔偿诉讼不仅要遵循，而且还要严格执行。如前所论述，此类债权损失有两种救济途径，当事人申请国家赔偿的同时，还保留了民事追偿的权利，补偿性国家赔偿原则可以把两种救济途径揉和在一起，在保护债权人利益的同时，也防止了不当得利的发生，从而更好地维护法律的公平、公正。惩罚性国家赔偿原则就很难有此法律效果。 3、国家赔偿救济最终原则。国家赔偿救济最终原则的实质就是要求当事人在提起行政赔偿之前先行通过民事救济途径解决，即要先民后行。先通过民事途径解决是为了最终确定债权损失，以准确地解决国家赔偿的金额。如果当事人通过民事途径解决，行政机关就可免除国家赔偿的责任，如果当事人民事途径只能解决部份，剩余债权损失就可通过国家赔偿求偿，当然，国家承担赔偿责任后，还可以向过错责任人和过错债务人追偿，但，无论如何债权人只有在穷尽救济措施后才可以要求国家赔偿，所以，笔者提出国家赔偿救济最终原则。 引用法条： [1]《中华人民共和国国家赔偿法》第四条 [2]《中华人民共和国国家赔偿法》第二十一条 [3]《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条 |
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