| 问题 | 关于农业环境保护立法问题的几点思考 |
| 释义 | 摘要 通过对我国目前农业环境所面临的具体问题的分析描述，从不同角度阐述了我国制定农业环境保护法的必要性。同时根据我国农业环境立法状况，详细地分析了我国当前农业环境保护立法所面临以及必须解决的一些问题。只有建立起切实可行的农业环境保护法规和制度，才能有效地保护和改善农业环境。 关键词: 环境立法 农业环境保护法 农业环境 1制定《农业环境保护法》的必要性 保护农业环境、防治污染和破坏，对农业可持续发展具有重大的意义，运用法律手段是进行环境保护的一条有效途径。因此，强化我国农业环境保护立法，把我国农业环境保护工作纳入法制轨道已迫在眉睫。 1.1 农业环境的现状迫切需要制定农业环境保护法规 改革开放20年来，虽然我国农村经济有了很大的发展，但是农业环境污染和生态破坏形势非常严峻，主要表现在: 1.1.1 水土流失严重，自然灾害频繁 到2000年，我国水土流失面积已占全国土地面积的41%，仅水力侵蚀面积就有185万km2,数百万公顷农田、耕地正在受到荒漠化、盐碱化的威胁。根据最新资料显示，我国90%的草地已不同程度地退化，其中中度退化以上的草地面积已占半数。随着生态环境恶化，各种自然灾害频繁发生，受灾面积和成灾面积呈上升趋势，严重影响了我国农业生产的发展[1]。 1.1.2 耕地资源迅速减少，土地质量下降 我国2000年人均耕地为0.101hm2，不到世界人均耕地的一半。而且耕地利用程度高，目前垦植率已达13.7%，超过世界平均数3.5个百分点[2]。1986～1995年，我国农业结构调整占用耕地和灾害损毁耕地超过466万hm2，非农业建设占用耕地200万hm2 [3]。1998年，因非农业建设占地、农业结构调整和灾害损毁共减少耕地57.1万hm2。同时，我国耕地土壤质量呈现退化趋势，干旱、半干旱地区40%的耕地严重退化。另外，受酸雨的影响，土壤酸化过程加剧[4]。 1.1.3 农业生态环境污染日趋严重 农业生态环境恶化主要的一个影响因素是乡镇工业的“三废”排放。近十几年来，由于乡镇工业的迅速发展，它们对外排放的污染物也在逐年增加，到1995年最大值，然后逐渐下降，2000年又有所回升。 另外，农业本身生产过程的非点源污染问题也严重影响着农业生态系统，突出表现在化肥的流失对地面水、土壤、大气的污染和在食物中的残留。此外，大量的农膜及其它废弃物也影响着农业生态环境质量。 1.2提高人民生活质量、保护受害者权益需要制定农业环境保护法 随着社会生产力的发展、人民生活水平的提高，人们对食品的质量要求也越来越高，“绿色食品”、“无公害农产品”已经逐渐成为一种趋势和时尚，这也就要求农业生产不仅要提高农产品的数量，而且要提高农产品的质量。而健康卫生的农产品，首先是依赖于农业生产环境的质量，因此建立相应的环境保护法规，保护农业生产环境，已经是刻不容缓的事。 另一方面，加快农业环境立法也是保护受害者权益的需要。农业环境污染的受害者多数是农民，他们自我保护能力差，不知道怎样维护自己的合法权益。制定农业环境保护法规，明确有关方面的权利和义务，使处理纠纷程序化，对于解决纠纷、维护受害者的权益无疑会起到积极的作用[6]。 1.3 实现我国农业的可持续发展也需要制定农业环境保护法 农业生产既是一种依赖于环境的生物性产业，又是为人们提供生活必需品的生命性产业，因此只有一手抓农业生产、一手抓环境保护，才能增强农业发展的后劲，保证农业的可持续发展。 我国是农业大国，人均资源相对匮乏，只有实现农业的可持续发展，才能不断地满足人们日益增长的物质生活需要。而要实现农业的可持续发展，首先是必须实现环境的可持续发展，所以有必要制定统一规范的农业环境保护法规来保障我国农业的可持续发展[7]。 1.4 农业环境保护立法是由农业环境的重要地位决定的 我国是世界上最大的农业国，农业是国民经济的基础，农业的状况如何，直接影响整个国家政治经济和文化教育生活。农业是“露天工厂”，一方面直接干预生态平衡，另一方面工业等部门的生产开发活动或多或少、直接间接影响着农业生态环境。因此，保护和改善农业环境是我国政治经济全局中一件不容忽视的大事。但是，要使如此众多的农民及社会各界有组织有计划地保护和改善农业环境，单靠行政的和经济的手段来组织、领导和管理是难以实现的，还必须借助于法律手段。特别是当前的农业向大规模的商品化生产方面发展，农业经济组织形式和经营方式趋向多样化，农业社会化程度不断提高，使农业环境的法律保护显得愈加紧迫和重要。 1.5 现行农业环境保护的法律、法规之间存在着矛盾和冲突[8] 由于不同的农业环境保护的法律、法规之间相互交叉，再加上立法技术的不成熟，使得不同的环境保护法之间出现了矛盾和冲突现象。这主要表现在： 1.5.1 不同的法律在涉及同一行为时，往往有不同的规定。例如，在草原上猎捕野生动物，按《草原法》的规定只要严格遵守当地人民政府关于预防疫病流行的有关规定即可，并没有关于狩猎的要求;然而，按照《野生动物保护法》的规定，猎捕非国家重点保护野生动物，也必须取得狩猎证，否则就是违法。对于同一行为，2个法律的不同规定，无疑会造成某些矛盾的执法现象，结果使人们无所适从。 1.5.2 对同一资源开发行为，有的法律要求采取环境保护措施，有的则不要求采取措施。例如，《水土保持法》第16条规定，在林区采伐林木的，采伐方案中必须有采伐区水土保持措施;但在《森林法》及其实施细则中，却没有任何关于采伐林木时水土保持措施的规定。 1.5.3 对同一违法行为，有的法律规定追究法律责任，有的则未规定法律责任。例如，《水法》和《渔业法》都规定了“禁止围湖造田”，《水法》对违反这一规定的行为规定了责令停止违法行为、限期采取补救措施、可以并处罚款的法律责任;而《渔业法》对违反这一规定的行为却没有规定任何法律责任。同一行为，在同一法律制度下，按照不同的部门法，却有不同的法律责任，其矛盾是显而易见的。 虽然我国《环境保护法》、《农业法》等法律、法规对农业环境保护做了某些原则性的规定，但由于对农业环境保护工作规定不系统、不具体、针对性不强，在实行工作中难以有效实施。因此，尽快制定较为完整、具体、针对性强的农业环境保护法规，对人们的行为进行规范，建立起切实可行的保护制度并以国家强制力作保证，才能逐渐消除污染，有效地保护和改善农业环境。 2农业环境保护立法中的几个问题 2.1关于农业环境保护法的调整范围 农业环境保护范围应该是农业领域，其保护内容应是农业环境的基本组成部分，也就是农业用地、农业用水、天气和生物等。由于影响农业生态环境大因素众多，既有来自农业生产内部的，也有来自外部的活动。因此农业环境保护法的调整对象应是与农业有关的生产、建设、开发、科研和其他活动中所产生的各种社会关系。 2.2关于农业环境保护的监督管理体制 农业环境保护监督管理体制采用统一监督管理与分工负责相结合的原则。我国的法律、法规和历次机构改革都强调，各级环境保护行政主管部门依法对环境保护工作实施统一监督管理，各级农业行政管理部门必须加强对农业的保护和管理。因此，在农业环境保护中，各级环境行政管理部门仍实施统一的监督管理权，各级农业行政管理部门对本辖区的农业环境实行监督管理，即具有对污染和破坏农业环境的单位或个人的现场检查权，农业领域内建设的项目、技术推广项目对农业环境评价报告的预审权，以及组织开展农业环境建设、农业环境监测和农业环境规划等的义务。 另外，农业环境是对整个大农业而言的，因此除农业部门外，各级土地、水利、林业、畜牧等部门根据各自职责，依照法律的规定对农业环境保护工作实施监督管理。 2.3关于农业环境保护的重点 为使我国农业环境做到良性循环，实现农业可持续发展，在农业环境保护的规定中，须着重于对耕地的保护、水土流失的防治、乡镇工业对生态环境污染的防治以及农业水资源和生物资源的保护等作出规定。特别是在资源利用和开发方面，坚持使用和养护相结合，禁止掠夺性经营，规范农业生产活动，大力发展生态农业。此外，对基本农田区、农业环境综合整治区的设立、规划和管理要作出明确的规定。 2.4加强地方性农业环境保护的立法 我国各地农业环境条件不同，加上经济、社会发展水平有差异，决定了农业环境保护的地域特异性。所以，根据国家有关农业环境保护法律、法规，结合各地具体情况和需要，各省、自治区和直辖市立法机关，应加强地方性农业环境保护的立法。 目前，我国许多省市一级现有的农业环境保护法规、政策中，也存在许多问题：(1)缺乏创新。目前，大部分地方立法机关在开展农业环境保护立法时，对于立法中所涉及到的许多问题，往往看国家有没有规定，而没有根据实际或地方需要，作出相应的不同于国家法律的规定。(2)缺乏可操作性。在许多地方立法中，大部分都是把国家有关的规定和条例照搬过来，使得这些法规过于原则，缺乏实际可操作性。(3)缺乏针对性。当前我国的许多地方农业环境保护立法，无论从形式到内容，还是从结构到条款，都基本一样，缺乏针对性，少有地方特色。因此，我们不仅要强调地方农业环境保护立法的现实必要性，而且要注意地方农业环境保护立法的针对性和适用性。 2.5完善农业环境标准 我国已经制定和颁布了一些环境标准，包括农业环境质量和污染排放标准，主要有：《渔业水质标准》、《农田灌溉水质标准》、《农药安全使用标准》、《农用污泥中污染物控制标准》等。对于现有的已经不能适应当前技术经济发展水平和保护农业环境需要的标准，应当及时进行修订。同时，还要根据实际需要，制定一些新的标准，如《农田大气质量标准》、《土壤环境质量标准》等。此外，还应根据各地农业环境特点制定地方环境标准。 2.6关于法律责任 现行的法律法规对农业环境违法行为缺少有力的法律责任的规定，从而造就了农业环境执法中“无法可依”的局面。因此，农业环境保护法必须对污染和破坏农业生态环境的行为作出相应的处罚规定，并要求从重从严处理，这是进行农业环境管理的重要保证。 2.7加强乡镇一级的农业环境保护行政管理制度的建设和环境执法力度 有关调查资料表明，我国农村的污染，除了农药、化肥的污染外，主要的就是乡镇企业的污染。由于乡镇企业大多属于中小型企业，生产技术水平低、管理落后，因此，污染物基本上没有经过处理就直接排放。另外，目前在我国，乡镇企业基本上是当地政府的主要纳税户，所以政府在决心治理乡镇企业污染时也存在着一定的难度和压力，在一定程度上就表现为放宽甚至纵容它们的污染行为。因此，在农业环境保护立法过程中，必须特别注意和重视加强乡镇一级的农业环境保护行政管理制度的建设和执法力度[9]。 3结语 作为环境的重要组成部分，农业环境受到人类不当行为的冲击越来越大。为保护农业环境，维护人类生存的基本条件，加强农业环境法制建设已显得非常迫切。通过建立起切实可行的保护制度并以国家强制力作保证，才能逐渐消除污染，有效地保护和改善农业环境。 4 参考文献 1 王飞儿，陈英旭.农业环境保护立法的探讨.农业环境保护，2000，19(6)：373～374. 2 《中国环境年鉴》编辑委员会编.中国环境年鉴.中国环境年鉴出版发行社，2001. 3 史敏.中华人民共和国土地管理法律释义.中国法制出版社，1998，2～8. 4 国家环保总局.1998中国环境状况公报.环境保护，1997，7：3～9. 5 全国乡镇企业污染源调查公报.环境保护，1998，3：3～4. 6 张希振，杨利.农业环境保护工作亟待立法.山东法学，1994,(1)：46～47. 7赵小明，王崇圣，万晓红，等.强化江苏省农业环境保护立法刻不容缓.环境导报，1998,(2)：34～35. 8陈培平，于辉.对我国农业环保立法的思考.农业环境与发展，1996，13(4)：36～39. 9赵艳通，唐景春.农业生态环境保护的法制建设.城市环境与城市生态，2001，14(4)：45～46. |
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