| 问题 | 韩国和德国保障粮食安全的经验值得借鉴 |
| 释义 | 一——韩国、德国粮食安全考察报告 全国人大农委副主任、中国国际贸易促进委员会农业行业分会会长万宝瑞与农业部贸易促进中心主任郝克明率中国农业代表团于2008年赴韩国和德国就粮食安全进行了考察。代表团先后访问了韩国农林部，德国食品、农业与消费者保护部，联邦议会食品、农业与消费者保护委员会，及巴伐利亚州农林部，与两国政府有关官员、议员、农业协会、粮食加工流通企业和农民代表等进行了广泛的座谈和实地考察。 一、两国粮食生产与贸易情况 2006年，韩国总耕地面积为181万公顷，户均耕地规模只有1.5公顷，农村人口占总人口的比重为8%，农业GDP占全国GDP的比重为3%。长期以来，随着工业化的推进，韩国粮食生产量不断下降。粮食播种面积从1970年的270万公顷下降到2006年的118万公顷，同期粮食产量由690万吨下降到530万吨。粮食生产主要是大米生产，2006年大米产量占粮食总产量的88%v3~上。为了满足国内消费者需要和养殖业发展，每年要进口大量粮食弥补供需缺口。目前，韩国粮食自给率已经下降到27%，除大米完全自给并有少量出口外，其他粮食品种特别是饲料用粮基本依靠进口，是一个典型的粮食净进口国。 德国农业发达，是欧盟三大农产品主产国之一。目前德国共有耕地1190万公顷，农场平均规模36公顷，德国农业从业人口占社会从业人口的2.1%，农业GDP占全国GDP的0.77%。从20世纪60年代起，德国依靠科技进步和机械化发展，粮食单产不断提高，粮食生产总量持续上升，从60年代初的1726万吨提高到2006年的4347万吨。从1990年开始，该国从一个粮食进口国转变为欧洲重要的粮食出口国，主要出口品种是小麦、大麦和黑麦，2005年粮食净出口562万吨。 两国在发展国内粮食生产，综合运用储备、国际贸易等手段实现国家粮食安全的经验和做法值得我们借鉴。 二、两国保障粮食安全的做法和经验 韩国和德国高度重视粮食安全，在粮食生产、储备、销售和进出口方面采取了各种措施，保障本国的粮食安全。 (一)确保粮食安全一直是农业政策的重要目标 德国粮食政策的基础是欧共体共同农业政策。德国首先必须遵循欧盟的政策和法律，在此前提下，联邦及各州可以根据实际情况制定一些具体的政策措施。欧盟农业政策的重要目标之一是保证粮食安全，即保证任何人在任何时候都能买得到和买得起所需要的食品。韩国粮食政策旨在提高粮食生产效率，保证粮食稳定安全供应，努力夯实粮食生产基础，增加农民收入，促进粮食结构调整。韩国传统上以大米消费为主，大米占粮谷总产量的85%，占据绝对主导地位。因此，韩国粮食政策一定程度上为大米政策。韩国大米的自给率为100%。 (二)政府高额补贴是实现粮食安全的重要手段 为实现粮食安全目标，韩国和德国采取的最重要的手段都是政府的高额补贴，依靠补贴促进粮食生产，既有产量补贴又有农民收入补贴。同时，粮食安全由单纯依靠国内市场转为依靠国内和国际两个市常德国对粮食生产补贴由对产量进行补贴转为对农民收入进行补贴大致经历了三个阶段：第一阶段，在20世纪50---60年代。欧盟主要通过价格政策，即设立较高的政府收购价，农民收入与产量挂钩，从而促进农产品供给。第二阶段，1992--1999年。经过几十年的发展，生产过剩，财政负担沉重，1992年开始改革，大幅度降低目标价格，对面积进行补贴与对所种植的农作物品种进行补贴并存。第三阶段，从1999年开始，经过1999年和2003年两次改革，补贴完全和产量脱钩，按照土地面积进行补贴，不论种植什么作物，甚至不种植作物也可以获得补贴。同时，进一步降低目标价格，使其成为最低收购价。通过收入支持保证农民收入。 韩国对大米的补贴由双重价格制度转为收入补偿制度和公共储备制度。具体分为以下几个阶段：第一阶段，20世纪70年代。70年代开始新村运动，1972年开始三个五年计划，引入以粮食增产为主的政策。1970年开始实行大米双重价格制，高价买入，低价卖出，目的是促进粮食增产增收。第二阶段，20世纪80--90年代。80年代由政府集中供应向市场销售转变，政府收购减少。90年代开始根据关贸总协定乌拉圭回合谈判韩国政府承诺的最低大米进口量进口，减少农业补贴。允许大米价格变动，由市场决定价格;1997年废除收购制，实行约定收购制，即事先约定价格，按约定价格提前向签订合同的农户支付收购款。第三阶段，2000年以来，引入大米价格补贴制度和公共储备制。2005年7月制定《大米收入保全保障法》，即设定目标价格，如市场价格低于目标价格，政府将向农户补贴差额的85%。同年，引入公共储备制度。如果释放储备仍不能稳定价格，可采取增加市场最低准人量和关税配额的方式稳定价格。 (三)农业科技和规模经营是发展粮食生产的重要途径 韩国实现以增产为主的大米政策向优质化品牌化政策转变，打造优质畅销品牌大米。第一，培育消费者认可的优质品种。研发肥料使用少、质量高的品种;开发功能性、加工用特殊大米，满足消费者多样化的消费需求;大力发展生命科学，培育大米新品种。第二，扩大优良种子供给。政府大力推广普及高产品种，并为具有竞争力的品牌大米生产企业优先供给优良种子;提高精选过滤能力，将种子更新率提高到50%。第三，提高栽培技术，促进优质品牌大米生产。推广6大优质栽培技术：适时移秧、保持适当的株数、合理的水源供给、减少氮素肥料使用等;编制优质大米生产核心技术指导书，向农户普及。第四，夯实优质品牌大米生产条件。扩大绿肥作物种植面积以增加土壤有机物含量;推行稻秆还田，增加土壤有机物含量并增加青大麦、胡麦等饲料作物种植面积等。第五，改革大米处理场管理体系，推广农户与大米处理场开展合同栽培，统一大米品种，实现大米质量均一化和栽培技术标准化。以优秀大米处理场为基础，合并大米处理场，形成1市(县)1个大米处理场的格局，实现规模化、高效化。随着对农业科技投入增加，韩国粮食单产不断提高。以大米和麦类为例，1970年大米每10公亩产量为330公斤，2006年为493公斤;同期麦类每10公亩产量由195公斤提高到259公斤。德国鼓励农地合并经营。在1955年，德国政策制定《农业法}，允许土地自由买卖和出租i使土地规模很小的小农场转变为“富有生命力的农潮。20世纪50年代中期，政府又开始实施《土地整治法》，调整零星小块土地使之连片成方，其结果是农场规模不断扩大。德国政府还利用信贷、补贴等经济手段来调整土地结构，1965年规定，凡出售土地的农民可获得奖金或贷款以帮助转向非农产业，凡土地出租超过12年的，每公顷租地可获奖金500马克。这些措施促进了土地的自由流动，扩大了农场规模。在过去的50年间农场数量减少了90%，目前有18万个农场，农场平均规模36公顷，估计再过50年农场数再减少一半，剩下10万个农场，达到均衡状态。 韩国自1997年起开始推行直接支付政策，首先是经营移交直接支付制，对63-69岁的农民出售或出租土地达5年以上的政府给予支持，目的是扩大经营规模、保障老龄农民收入。 (四)建立粮食储备制度确保粮食安全 德国储备粮有两种：一种是国家储备粮，为发生自然灾害、战争等时用;一种是欧盟干预粮，农民以干预价格出售给农业部储备局。德国没有大量的储备粮，这是因为曾经存在大量的生产过剩，所以对粮食的供给满足需求有信心。2006年，德国粮食总供给量为6400万吨，总消费量为4200万吨。 德国对储备粮采取招标形式进行。对于国家储备粮，供应者和储备者都是通过招标进行确定的;对于欧盟干预粮，农业部对储备者进行公开招标，粮食所有权属于欧盟，联邦政府执行欧盟的政策。按最低收购价收购的粮食由私营仓储企业承担保管责任，具体程序是：首先，每年由私营企业提出申请，政府对申请企业的财务状况、设施条件、管理能力以及仓储商对其设施的控制能力等进行审核并进行现场核查;其次，政府与获得批准的私人企业签订仓储合同，确定储存费用补贴;第三，运用高科技手段对仓储进行监控。穗国制定了一系列的管理规则，促进管理手段现代化，基本实现粮食出入库、质量检验检疫、装卸等业务环节的全过程机械化、自动化和电子化，降低了监督的成本。 韩国公共储备是为庄对灾荒、战争而储存一定量粮食，在符合WTO规定前提下通过买入和释放来调节市常根据国际粮农组织的建议，韩国粮食储备量为86万吨(2个月消费量或年消费量的17%—18%)。每年储备买入量原则上是43.2万吨。所有的储备都是由农协来进行的。政府决定收购量和价格，约定农协先支付给农民95%的货款。储备粮由农协保管，政府支付保管费并监管。政府决定销售时间和价格，由农协负责销售。 (五)合理调控，发挥国际贸易补充作用 欧盟采用进口限制。高质量的小麦、玉米和高粱等，采用的进口关税是干预价格的155%与进口价之间的差价;低质量的小麦、大麦和玉米等，采用的是配额管理，其中，小麦配额290万吨，税率每吨12欧元;大麦30万吨，每吨16欧元;玉米，242万吨，零关税。 韩国的粮食进口战略是对国营品种的大米和大豆通过国际招标进口。大米根据2004年大米谈判结果，分为国别配额和总量配额，通过招标选定进口国。大豆是国营品种，由农水产品流通公社招标进口。大麦、玉米、小麦等国内需求量大的品种由实际需求商根据自律原则白行进口，政府鼓励企业共同购买，与出口国开展长期合同贸易。在目前进行的WTO多哈回合谈判中，韩国和欧盟都坚决要求保护自己的农产品市场，维持现行的约束关税，尽量少做减让，以防止未来价格波动对国内粮食生产的影响;同时，针对目前世界粮价高涨的形势，两国都暂时调低粮食进口实施关税以缓解国内粮价上涨的压力。2007年11月欧盟委员会负责农业和农村发展的委员已提议在2008年6月30日前暂时中止对燕麦之外的粮食产品征收关税。韩国在主动取消了饲料玉米进口关税基础上，从2008年1月1日起，又将制粉小麦的进口关税由1%调低到0.5%，将食用玉米进口关税从1.5%调低到0.5%，并取消大豆0.5关税。 三、关于粮食安全形势和趋势的判断 近几年，全球范围出现了一些重要的变化，对当前和今后一个时期全球粮食安全将产生深远的影响。正确地把握这些趋势性的变化，对科学地预测今后全球粮食安全状况的变化并采取有效的应对策略具有重要的意义。 (一)全球粮食价格将长期高位运行 受以美国为代表的发达国家大力发展生物质能源政策以及全球气候变暖等因素的影响，世界玉米等粮食价格快速上扬。根据世界银行数据，国际玉米价格在2006年1月突破100美元/吨，此后一路攀升，到2007年12月达到206.9美元/吨。由于玉米价格和大豆、小麦等粮食产品存在很大关联性，其他粮食产品的价格也出现了快速增长。总体看，全球粮食价格在过去的两年中上涨幅度高达150%”160%。目前，各种国际权威机构普遍预测，虽然今后由于国际粮价的上涨会刺激粮食生产的增长，但由于以生物质能源为主的新露求的拉动和由于原油价格上涨所带来的生产成本的上升，国际粮食价格将继续维持在高位运行。 韩国农业部副部长介绍，根据韩国有关研究机构的分析，以往农产品价格的波动主要是年度供求波动速成的，是短期的;而此次国际农产品价格的上涨则是一种长期的趋势。德国农业部官员认为，虽然今后农产品价格上涨速度有可能放缓，但农产品价格将维持在高位运行。 (二)世界各国高度控制粮源的趋势加剧 目前粮食价格的快速提高已经引起各国的高度关注。为了掌握充足的粮源、保障国内粮食安全，许多国家都采取了自动取消粮食出，补贴和进口关税的办法。粮食贸易调控的重点逐步转向抑制出口和增加进9、扩大粮源，已成为近期国际贸易的一个突出特点。如韩国目前主要是通过实行公共储备制度，粮食储备量为86万吨，相当于2个月的消费量，对产量严重不足的产品如大豆、红豆等，长期保存3个月用量的储备。这些储备主要用于国内价格上升时投放市场，稳定粮价。如果投放储备仍不能稳定物价，政府就会增加市场最低准人量和关税配额。在粮食进口上，政府还鼓励企业与出口国签订长期贸易合同，并实施进口市场多元化战略。 根据目前的发展趋势，今后一个时期，粮食市场的保护会趋于弱化，而各国贸易政策的重点将是通过各种手段争取掌握更多的粮源。这对发展中的粮食净进口国将是一个严峻的挑战。 (三)生物质能源将进一步挤占粮食生产资源 从今后的趋势看，随着全球经济的发展，特别是广大发展中国家快速发展，能源需求将持续增长。但是，全球石油等不可再生能源储量不断减少，以农产品为原料的清洁、可再生能源则有着广阔的发展前景，自然成为对非可再生能源的替代。 近年来，以美国为代表的主要发达国家正在积极推动生物质能源的开发和利用。美国《2007能源法案》设定了可再生能源强制使用量：2008年为85亿加仑，2009年为105亿加仑，2010年为120亿加仑，此后5年每年递增5亿加仑，到2015年达到150亿加仓。2016年以后，开始增加新型生物燃料(如纤维素乙醇)使用量，每年递增30亿加仓，到2022年达到360亿加仑。欧盟确定的目标是到2020年可再生能源的比例达到20%，生物燃料的比例达到10%。德国确定的目标是到2050年可再生能源的比例达到50%，生物燃料的比例到2015年达到8%，2020年达到17%。为了实现以上目标，各国都制定了相关的法律、政策和行动计划。许多发展中国家也在积极跟进。 生物质能源的发展将产生两个后果：一是美国等传统农产品出口大国将由于自身农产品需求量的扩大而减少出口，美国实现其2010年120亿加仑玉米乙醇产量将消耗1.13亿吨玉米，占其玉米产量的1/3，势必要减少玉米出口;二是那些资源不富裕的国家的农产品需求量将持续增加。目前，德国大约66%的生物燃料是通过进口的农业可再生原材料满足的。 受生物质能源发展的推动，国际粮食需求增长迅速，导致世界粮食库存已经下降到多年来的最低水平。 四、关于保障我国粮食安全的建议 我国是一个发展中的农业和人口大国，粮食安全事关国家经济社会发展大局，必须始终给予高度重视。结合我国实际，借鉴国外的经验和做法，特别是考虑到全球今后一个时期粮食安全发展的趋势，现就加强我国粮食安全提出以下建议： (一)粮食安全必须坚持立足国内生产实现基本自给的原则 根据目前我国的粮食消费水平和世界粮食贸易规模，我国粮食自给率每降低一个百分点就相当于多占世界粮食贸易的两个百分点。在全球粮食需求扩大、粮食贸易趋于缩小的情况下，如果我国更多地依靠粮食进口，将不可避免地加剧全球粮食“恐慌”，给所谓的“中国威胁论”提供借口，损害我国的国际形象，不利于我国国际环境的改善。此外，由于国际粮食市场价格的上涨，大量进口粮食不仅国内运输难以保证，而且还会大大增加我国实现粮食安全的成本，对国家的发展带来沉重的负担。因此，立足国内，大力发展粮食生产，实现粮食基本自给，不仅在经济上是合理的，在政治上也是需要的。今后相当一个时期，我国的粮食自给率应保持在95%左右。 为了保证粮食自给率，当前要切实保护耕地，把住18亿亩这个红线，这是保证粮食生产的基矗 在立足国内生产、实现粮食基本自给的前提下，为了缓解资源与环境的压力，降低粮食安全的成本，应大力实施农业“走出去”战略，通过农业合作实施优势互补，增加和补充我国的粮食供应。 (二)既要保障粮食产量，又要保障种粮农民收入 韩、德两国粮食生产政策的共同之处是“双保障”：既保障粮食产量，又保障种粮农民收入。韩国和欧盟在粮食政策上都是乘取政府直接干预的方式，提高粮食价格和产量，保证实现种粮农民的收入增长和粮食增产的双目标。韩国采取的是政府定价的粮食收购政策，高价买入，低价卖出;欧盟采取对粮食生产者实行与粮食生产直接挂钩的补贴。种粮比较效益低一直是我国农民种粮积极性不高的重要原因。在提高种粮农民生产积极性方面，我们应当借鉴两国的成功经验：一是对种粮农民普遍采取了在市场作用基础上的收入支持政策。如韩国目前采取大米收入保障制度，由政府设定目标价格，近几年都是按前三年的市场平均价确定的，当市场价格低于目标价格时，政府向农民补贴差额的85%。欧盟目前虽保留着干预价格(即最低保护价)，但由于国际粮食价格的上涨，干预价格已基本失去作用。目前粮食的市场干预价格是101.3欧元/吨，市场价格是220欧元/吨。除了干预价格之外，真正起作用的是与产量不挂钩的收入补贴即蓝箱政策。目前韩国和德国农民收入约2/3是来自政府的直接补贴。二是对粮食生产采取优惠政策。以德国为例，农民交纳的增殖税率仅为全国水平的一半，农民生产用柴油价格仅为市场价格的77%，农民从“农民信贷银行”可以得到贴息贷款，利率一般在4%—5%，比商业银行低1个百分点。 继续加大对种粮农民的直接收入补贴和其他政策扶持。虽然我国已开始实施了对种粮农民的生产和收入补贴，但目前的补贴水平很低，每亩只有50---80元，难以保障种粮农民的收入和调动农民种粮的积极性。今后，在继续加大现有补贴力度的同时，要研究制定针对粮食生产的税收、信贷扶持政策，进一步提高粮食生产的比较效益，增加种粮农民收入，调动农民种粮积极性。 (三)把粮食作为基础性公共产品 近几年，韩、德等各WTO成员国继续加大对农业的扶持力度，农业政策调整的重点是转变支持方式，即减少对农业“黄箱”政策支持而大幅度提高“绿箱”政策投入，包括政府提供的涉及科研、病虫害控制、检测、技术推广和咨询、营销与促销、农业基础设施等方面的一般公共投资和服务，是把粮食作为基础性公共产品来对待的。基础性公共产品是为整个社会提供的，其受益对象是全体社会成员，常常是社会效益高、经济效益低。完全依靠市场机制调节难以满足全体社会成员的需求。粮食是国民经济战略物资，是整个社会成员的必需商品，涉及到千家万户，具有“放大”效应，每户多买一点就会出现供应紧张，如果不正确引导就可能引发大的波动，带来连锁反应，20世纪80年代末和90年代初，我国两次出现通货膨胀都与粮食供求出现问题有关。必须充分认识粮食是基础性的公共产品，因此，国家扶持粮食生产，应像投资公路、水、电、文化教育事业一样，用公共财政大力投入。仅靠市场调节，粮食供需矛盾是难以解决的。 (四)注重科技进步和规模经营 与其他种植业经营项目相比，粮食生产>b较效益明显偏低是一个普遍的现象。发展粮食生产、保障粮食安全，关键是要提高粮食生产的比较效益，增加种粮农民收入。 目前，世界各国都是把加大农业科研和推广投入、提高农业科技水平作为发展粮食生产的重点。我国受土地和水资源的约束，未来实现粮食持续增产的根本出路也是在提高单产。因此，必须进一步加大对农业科技的投入，改革和完善农业科技创新和技术推广体系，切实提高粮食增产的科技贡献率，这是今后我国粮食增产的主要源泉。农业科技方面，在目前尚不能证明转基因产品对人体有害的情况下，应高度重视转基因技术对农业和粮食增产的巨大潜力加大科研投入，做好充分的科技储备。要积极创造条件，推进土地适度规模经营，提高粮食生产效益。其途径一是要深化农村土地产权制度改革，确保出让土地农民的合法权益;二是要加快农村社会保障事业的发展，使退出土地经营的农民特别是老龄农民生活得到基本保障;三是要推进农业用地的整治，减少承包土地地块过于分散的现象。德国巴伐利亚州与山东省合作开展的土地整治合作的经验值得总结。 (五)尽快研究制定《国家粮食安全法》 德国早在1965年就制定了《国家粮食安全法》，对粮食生产、储备、流通环节等作出相应规定，对保障国家粮食安全起到了重要作用，对我国很有借鉴意义。建议全国人大尽快研究和制定《国家粮食安全法》，从法律上规范国家粮食安全的目标、原则、制度，明确各级政府和不同社会主体在粮食安全方面的责任和义务，切实加强国家粮食安全保障。 |
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