| 问题 | 我国行政诉讼被告举证时限制度的缺失 |
| 释义 | 随着我国法治进程的加快，诉讼法领域一些先进的制度理念正当理论逐步反映到立法中。尽管在我国三大诉讼中，行政诉讼起步最晚，但我国的行政诉讼法却在某些制度的设计上较刑事诉讼法和民事诉讼法先行了一步。 被告举证时限制度便由行政诉讼法予以确定。该法第四十三条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。” 但最高人民法院在《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)=中却将被告的举证时限延长到“第一审庭审结束前”。最高人民法院考虑到《贯彻意见》与法律相悖及行政诉讼法第四十三条虽然规定了被告举证时限，但未同时规定被告在举证时限内不举证的法律后果，未使被告举证时限落到实处之弊端，在2000年出台的《解释》予以修正和完善，其中第二十六条第二款明确规定了被告违反举证时限的法律后果，即“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据，被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据依据”。无疑该条证据规则的制定，在我国证据法的发展史中具有突破性的意义。笔者欣喜之余，却对最高人民法院《解释》中第二十六条的某些规定产生了疑惑，认为存在以下几方面缺失： (一)关于被告举证时限的法律后果，《解释》表述语焉不详，为具体案件的处理程序方式埋下了隐患并可能引起混乱。 行政诉讼被告举证时限的法律后果，无非是“证据失效”或者“证据失权”，但《解释》中“应当认定该具体行政行为没有证据依据”的表述却令人莫衷一是，难参其详。而两种认识必然使审判实践在审理程序方式的适用上出现不同的认识并导致此类案件适法的混乱。 (二)《解释》不应将“依据”也规定在其中。这一点，连《解释》的主要起草人甘文法官亦撰文提出异议。其理由有三： 一是行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。可见，行政诉讼法中所说的证据，并不包括行政机关作出的具体行政行为所依据的规范性文件。在现代证据学理论中，法律依据已不再作为证据对待。其二、行政机关作出具体行政行为所依据的规范性文件的内容很广泛，行政机关未必要掌握作为依据的所有规范性文件。如果要求行政机关处罚时就对该规范性文件的合法性进行充分论证则近似苛求，故应当允许行政机关在作出具体行政行为之后，及至庭审结束前，提供规范性依据;其三、若行政机关在提交答辩状时仅提供一部分规范性依据，而在诉讼中通过律师代理而提供所有合法的规范性依据，法院却对后提供的规范性依据不予接纳，显然不符合行政诉讼程序要求，因为，被告应当有权在庭审中援引所有有利于证明具体行政行为合法的法律依据。 (三)对该条中的“正当理由”应单列一款予以明确而严格的界定。 法律或司法解释严肃性和权威性的表现之一是其高度的明确性。法条中一旦出现适法例外之事由，如不在法条中明确释明或界定，势将造成实践中理解不一而导致执法的恣意擅断，使举证时限制度形同虚设，为执法不公埋下隐患。既然最高人民法院对这里的“正当理由”倾向于界定为“被告不是因为自身原因而在法定期限内不提供证据，而是出现了不可抗力的情况延误了举证”，那又为什么不单列一款加以明确以防后患呢。 (四)该条对证据失权的范围及相应的法律后果界定粗疏。 从该条的表述看，它未针对审判实践中可能出现的具体情形而对证据失权的范围及相应的法律后果分别加以界定。试想，如果被告在举证期限内提供了作出具体行政行为的主要证据或次要证据，而另一部分次要证据或主要证据不提供或无正当理由逾期提供的，是否都一概如该条规定的那样“应当认定该具体行政行为没有证据依据”如依前者，被告在举证期间内提供了作出具体行政行为的主要证据，而未提供次要证据，依照行政诉讼法第五十四条的规定，就有胜诉的可能。而依《解释》第二十六条的规定，则必将承担败诉的风险。建议在修改《解释》时应针对审判实践中可能出现的情形，就证据失权的范围及其相应的法律后果科学地加以区别和界定。 |
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