| 问题 | 国际刑事法院的普遍管辖权与自由主义国际秩序 |
| 释义 | 【摘要】作者从国际刑事法院的成立及其背景分析了国际刑事法院普遍管辖权的特点及其意义，并根据国际社会法治的3种模式，探讨了国际刑事法院普遍管辖权与自由主义国际秩序的关系。作者认为，国际刑事法院的普遍管辖权体现了自由主义国际秩序的基本价值，是当代国际法治从威斯特伐利亚法治模式向自由主义法治模式转变的重要标志。国际刑事法院的管辖权制度虽然具有一定的普遍性和强制力，但它是在补充性原则的基础上设计和运作的，是自由主义国际秩序的一种延伸或补充。国际刑事法院推动的国际社会法治应当朝着限制不负责任的权力、促进一定形式的政治和社会平等的方向发展。 【关键词】国际刑事法院;普遍管辖权;国家主权;自由主义国际秩序 【正文】 1998 年7 月17日，在意大利罗马举行的外交大会上通过了《国际刑事法院罗马规约》(以下简称《罗马规约》)，随着提交批准的缔约国家达到60个以上，国际刑事法院(ICC)于2002 年7 月1日正式成立。国际刑事法院的最终设立实现了国际法的历史性突破，对于当代国际政治的变革具有广泛、深远的影响。笔者通过对国际刑事法院普遍管辖权的解析，探讨了国际刑事法院对威斯特伐利亚法治模式的突破及其与自由主义国际秩序的内在关联。 一 国际刑事法院的建立与意义 国际刑事法院是国际社会经过长期、曲折的努力而建立的专门审判种族灭绝罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪的国际刑事司法机构，也是人类历史上第一个针对最急迫的国际罪行而设立的常设性法院。第二次世界大战期间，整个欧洲曾对纳粹屠杀犹太人的暴行保持了沉默，标榜为自由民主的西方大国袖手旁观，成为人类文明史上难以抹去的污点。为此，第二次世界大战后，国际社会制定了许多国际刑事审判的规约和章程，形成国际审判的依据。其中，尤其以《纽伦堡国际军事法庭宪章》、《远东国际军事法庭宪章》以及1948年12 月9日联合国大会通过的《防止及惩治灭绝种族罪公约》最为著名。然而时至20 世纪90年代，大规模的人道主义灾难仍然时有发生，例如伊拉克(1991 年)、前南斯拉夫(1991 年、1995年)、索马里(1992年)和海地(1994 年)等，尤其是1994年发生在卢旺达的暴行极大地震撼了国际社会的良知。几十万卢旺达人不是丧生于现代文明的枪炮，而是惨死于前现代文明的砍刀和长矛。面对一再发生的人间惨剧，国际社会决心付诸实际行动。20世纪90年代以来，联合国连续设立两个特别法庭即前南国际刑事法庭和卢旺达国际刑事法庭负责对发生在前南斯拉夫和卢旺达境内的反人类罪行进行审判，并已经惩罚和指控了一些犯罪行为。与此同时，建立国际刑事法院的步伐显著加快。从2002年7 月1日开始，国际刑事法院已经能够指控发生在世界各个角落的大规模违反人道的犯罪。 国际刑事法院同时也是第二次世界大战之后国际社会形势发展的必然结果。随着全球化的深入发展，不同国度、不同地区、不同种族之间的联系日益加强，各种类型的跨国犯罪日趋增加，已成为国际社会必须要采取集体行为加以治理的焦点问题。由于在对付有关跨国性犯罪的国际刑事合作问题上，各个国家的司法机关都不能逾越本国法律框架和法律规范的籓篱，这就造成了各国不能在共同对付跨国犯罪问题上实现充分合作。因此，加强和完善惩治跨国犯罪的国际立法，促进国家间的合作就成为当今国际社会与跨国犯罪做斗争的关键环节。《罗马规约》的最终签署就是当代国际刑法所取得的巨大成就。 《罗马规约》是迄今为止最为完善的一部国际刑法条约，联合国秘书长安南称它为迈向 “通向普遍的人权和法治进程中的巨大一步”。[1]20世纪90年代以来，伴随国家之间的联系和交往日益频繁，人类的共同利益和共同挑战日益增多，加强国际社会法治成为回应全球化挑战、解决全球问题的理性诉求以及解决社会矛盾的可选路径。全球化客观上要求在人类活动的许多领域进行跨越国界的调控，这其中的世界环境法和世界人权法所取得的进展最为显著，尤其反人道主义犯罪的立法和司法一直走在国际社会法治化的前列，甚至成为当代国际刑法、国际法的发展原动力。国际刑事法院的成立表明国际社会通过合作惩治严重危害人类安全的国际犯罪的决心，是国际人道主义法和国际人权法上的一个重大突破。因此，《罗马规约》的重要意义不仅在于它使“设立一个国际刑事法院”这一长期目标成为现实，更在于它是为实现真正的“全球法治”迈出了重要一步。 二 国际刑事法院的普遍管辖权规定 国际刑事法院改变了长期以来最严重的国际犯罪不受惩罚或难以受到惩罚的局面。与临时法庭相比，国际刑事法院作为常设的国际司法机构，具有更大的威慑性，对国际犯罪的反应速度更快、工作效率更高。特别是国际刑事法院的管辖对象是个人，弥补了国际法运行实践中只能解决国家间的争端，对实施国际犯罪的个人无法进行有效惩罚的缺陷，从而增加了惩治国际犯罪的有效性。然而，尽管国际刑事法院为国际刑法的发展注入了新的活力，在惩治国际犯罪方面发挥着积极作用，但迄今仍有不少国家对于《罗马规约》中的某些规定持有疑虑。其中，发生激烈争议的焦点就是关于国际刑事法院的普遍管辖权。 普遍管辖权是指每个国家都有权根据国际法，对违反国际法的罪行特别是对构成危害人类共同利益的少数特定的国际犯罪行使管辖权并予以惩罚。从理论上说，如果每个国家都能有效行使普遍管辖权，就没有必要再赋予一个国际机构以突破地域、利益保护和国籍的普遍管辖权。但是现实中的情形十分复杂，由于各种原因，各国在实施普遍管辖权过程中存在许多困难和争议，结果使一些特别严重的国际罪行不能得到及时有效的惩治。因而，《罗马规约》赋予国际刑事法院对非缔约国行使普遍性管辖权的可能性。 首先，国际刑事法院对4种国际罪行享有固有管辖权。《罗马规约》第1条规定：“本法院为常设机构，有权就本规约所提到的、受到国际关注的最严重犯罪对个人行使其管辖权，并对国家刑事管辖权起补充作用”。第5 条规定：(1)“法院的管辖权应限于整个国际社会共同关切的严重罪行。”法院根据本规约对以下罪行具有管辖权，分别是：种族灭绝罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪。(2)一旦根据第121条和第123 条制定出侵略罪的定义和法院对该罪行使管辖权的条件，法院即可对侵略罪行具备使管辖权。第12 条第1款规定：“一国成为本规约缔约国，即接受本法院对第5 条所述犯罪的管辖权。”上述规定说明，国际刑事法院对4种国际罪行享有一种固有的管辖权。只要是《罗马规约》的缔约国，就意味着国际刑事法院将自动管辖上述罪行，而无须再征求当事国的同意。该规定显然是把国际法中的“国家同意”原则预先并入了缔约程序，[2]客观上有助于增强国际刑事法院管辖权的效力。 其次，在管辖范围上，国际刑事法院行使管辖权的范围并不限于缔约国。根据国际法的一般原则，条约仅对缔约国具有约束力，而不及于第三国。然而，《罗马规约》对国际刑事法院管辖权的规定却突破了这一原则。《罗马规约》第12条把行使管辖权的先决条件规定为：“(1)一国成为《罗马规约》的缔约国;(2)一个和多个国家成为《罗马规约》的缔约国或声明接受法院的管辖权，且有关行为发生在该国境内，或者发生在该国注册的船舶或航空器上，或者被告具有该国国籍;(3)一国虽未成为《罗马规约》的缔约国，但声明接受法院对有关罪行的管辖权。”这就意味着，只要罪行发生地国或者犯罪被告人的国籍国是缔约国或者提交声明的非缔约国，国际刑事法院就可以行使管辖权。换言之，只要是罪行发生地国是缔约国或提交声明的非缔约国，国际刑事法院就可以对不接受国际刑事法院管辖的非缔约国的国民行使管辖权。反过来，如果缔约国的国民在非缔约国的境内实施了上述罪行，国际刑事法院的管辖权就可以及于该非缔约国的境内。 最后，国际刑事法院的管辖权具有强制性。国际刑事法院管辖权的强制性主要体现在《罗马规约》中的第12 条第1款，即缔约国必须接受法院对上述罪行的管辖;第13 条第2 款“安全理事会根据《联合国宪章》第7章行事,向检察官提交显示一项或多项犯罪已经发生的情势”;或第3 款“ 检察官依照第15条开始调查一项犯罪”，即联合国安理会根据《联合国宪章》第七章行事或检察官自行展开调查，都能够使缔约国或非缔约国接受法院管辖;第 120条“不得对本规约做出保留”。根据上述规定，一国即使没有签署《罗马规约》，它也负有接受国际刑事法院管辖的义务。 《罗马规约》对于国际刑事法院普遍管辖权的上述规定，即在没有国家同意的前提下，国际刑事法院也可以行使管辖权，且具有一定的强制性，显然创立了一种普遍管辖的新规则。但这种规则也因此而受到坚持主权原则国家的强烈抵制与反对。 三 普遍管辖权与国际法治的三种模式 围绕国际刑事法院及其普遍管辖权的争议显然并非孤立的法律现象，一个根本性的问题是：国际刑事法院普遍管辖权的特点与性质究竟体现的是何种国际秩序?初看起来，国际刑事法院似乎既是针对最急迫的国际罪行而设立的常设性法院，又是各国惩治严重反人类罪行的一个共同举措。但如果国际刑事法院并不停留于国家合作的框架范围，换言之，如果国际刑事法院所确立的并非主权国家之间的合作秩序，而是超越主权的法律秩序，那么，就非常有必要把国际刑事法院普遍管辖权置于国际社会法治进程的历史线索中来加以考察。 早在19世纪，历史法学派的代表人物萨维尼就曾主张，“世界各国和整个人类的共同利益决定了各国在处理案件时最好采取互惠原则，并坚持市民和外国人之间的平等原则”，[3]从而创立了一个开放的国际司法体系。20世纪中叶的奥地利规范法学派代表人物凯尔森则从国际法和国内法相统一的意义上揭示了法律全球化的前景。他认为：“国际法律秩序只有作为包括一切国内法律秩序在内的一种普遍性法律秩序的一部分，才是有意义的。”[4]〖在凯尔森的普遍法律共同体结构中，国内法和国际法之间的差别只是相对的，同国内法相比，国际法是一个较分权的法律秩序。但是，一种较高程度的集权可以由特殊国际法来实现。法院、行政机关以及立法机关，都可以由国际条约来建立。这样的条约所建立的那些国际共同体，其集权远超过由一般国际法所构成的国际共同体的集权。这样一个相对集权化的国际共同体就是邦联。如果这种集权更进一步，那么这一共同体也就变为联邦或甚至单一国，而由国际条约所创造的法律秩序也就具有国内法的性质。[5] 如果说萨维尼从法律的历史演变过程中总结出了国际司法的趋同化趋势，即“普遍承认内外国人之间法律地位平等以及在处理这一问题的过程中形成了一般习惯法规则”，③那么凯尔森则是通过对法律体系和法律规范的结构进行合乎逻辑的实证分析而得出了存在一种普遍性法律秩序的结论。 不过，从根本上来说，推动法律全球化或国际社会的法治进程的因素是复杂而多样化的。20 世纪90年代以来，全球化是把国际社会法治提上现实议程的主要动因。全球化的突出特征是各国的经贸往来、文化交流乃至政治合作冲破民族国家的藩篱，在全球范围内不断走向一体化、整合化。一方面，伴随国家之间的联系和交往日益频繁，跨国民商事务关系以前所未有的数量发生，随着国际社会跨国交往的日益增多，国际经贸往来的进一步扩张和深化，需要法律在全球范围内更有效地规范国际经贸活动，协调各国的利益冲突。另一方面，全球化凸显了人类的共同利益和共同挑战(全球问题)，要求人们在人与自然、人与社会、人与其自身的关系(包括国家与国家的关系)上能够用一种更为长远的、更为全面的眼光来进行思考和处理。全球化的过程不仅仅是经济的，它也是对国际立法和司法的要求越来越多的过程。[6]在此背景下，探讨国际社会法治的目标、特点和现实路径已成为全球化时代难以回避的重大课题。根据不同的演进动因和理论路向，国际社会法治可划分为3种模式，即威斯特伐利亚、自由主义和激进主义法治模式。[7] 威斯特伐利亚式的法治模式源自国家处理彼此关系的具体实践，以国家主权的优先为前提。该模式之所以是威斯特伐利亚式的，一方面由于主权国家是最重要的法律行为体;另一方面也在于它不承认存在高于国家的法律主体。在威斯特伐利亚法治模式下，每个国家都被看做维持国内秩序的责任者，调节国家间冲突的方式只能依据有限的正义观念，通过国家及其创设的工具(如国际组织)进行相互协调与谈判。威斯特伐利亚法治模式具有两个重要特点：第一，大国利益优先。赫德利•布尔(Hedley Bull)和罗伯特•杰克森(Robert H. Jackson)认为，在实践层面，国家的不平等地位在一定程度上得到承认(如联合国安理会)的状况，甚至要求一个由国家组成的世界之上的法治。[8]第二，国家之间只存在形式上而非实质性的平等关系。由于这种模式提倡一种约束和节制的伦理，事实上容忍更广泛意义上的不平等，而非保证每个合法行为体都具有平等自治能力。[9] 自由主义法治模式则把个人视为最重要的法律主体。倡导该模式的学者认为，国际法建立在特定的价值上，如严格的法律平等、负责、宪法保障的权利，特别是保障个人而不只是主权国家的基本权利。自由主义者所强调的法律面前的平等，不是传统国际法中对“有效权力”的妥协，而是如同赫德利•布尔等人所强调的，是对大国维持秩序的拒绝。[10]全球法治意味着建立有效的国际或者更强大的超国家的法律能力和权威。[11]在主权与人权关系方面，自由主义法治模式强调主权取决于它保护个人权利的责任，无论任何国家失去了这个责任，其他的主权国家就可以运用国际权威保护和维护个人权利。总之，自由主义法治模式强调，既然所有的个体的人在本质上是平等的，那么无论人类的领土和法律单位如何划分，法治都是对人与人之间关系的法治。公正的法律义务首先要适用于人与人之间，其次才是国家之间。 尽管威斯特伐利亚法治模式与自由主义法治模式存在很大区别，但它们的共同之处都在于承认一种公正的法治能够确立起一种法律主体不受非法侵害的法律秩序。激进主义的法治模式则怀疑法治是真正非工具性质的法律关系。相反，该模式强调法治所支撑的观念和制度都带有目的性，是主流政治、社会和经济力量的意志体现。[12]从主流马克思主义学派来看，激进主义法治模式关心的问题是：法治观念是从哪里来的?它维护谁的利益?它在(全球)社会所特有的历史、政治与社会不平等中是如何发挥作用的?激进主义法治模式与威斯特伐利亚和自由主义法治模式的根本不同之处在于，它怀疑法治本身的公正性，而且进一步质疑依靠自由主义式的、保护个人权利的机制能否真正保护弱者和被压迫者。正如同加拿大学者安东尼奥•弗朗西思切特(Antonio Franceschet)所指出的那样，在全球化高歌猛进的时代，激进主义法治模式由于遭受官方和精英的冷落而日趋沉寂。[13] 根据上述3种国际法治模式，我们不难推断，国际刑事法院的设立标志着从威斯特伐利亚法治模式向自由主义法治模式的转变。威斯特伐利亚模式与自由主义模式的根本性区别在于前者把主权国家作为最重要的法律主体，而后者则把个人视为最重要的法律主体。此外，二者的区别还在于是否应该赋予强大的法律主体以特别的权力。国际刑事法院的管辖对象为个人，这与自由主义法治模式所强调的以个人作为最重要的法律主体是一致的。而且，国际刑事法院的强制性管辖权凸显了自由主义法治模式的价值：即任何人、任何国家都不能高于法律。尽管纽伦堡和东京的特别军事法庭早已明确规定，当保护基本人道主义价值观的国际规则与国家的法律发生冲突的时候，每一个人都必须超越国家的法律，[14]并且因而成为现代国际法所接受的一个原则，即否定了以履行最高命令而开脱个人罪责。但是，永久性国际刑事法院的成立依然标志着迈出了重要步伐，这就是从主权作为有效权力的威斯特伐利亚体制到确立主张限制政治权力和有限政府的自由主义国际秩序。 四 补充管辖权与自由主义国际秩序 面对无法或难以约束的“集体意志”，国际刑事法院选择了约束个人，这对于维持国际社会的基本秩序、惩治严重侵犯基本人权及严重违背国际正义基本准则的国际性犯罪无疑具有十分重要的意义。然而，这是否意味着国际刑事法院就是超越主权国家的司法机构?换言之，不同于以横向调节为特征的威斯特伐利亚法治秩序，国际刑事法院是否标志着确立了以纵向调节为特征的自由主义法治秩序? 实际上，关于国际刑事法院的管辖权是否超越了国家主权以及国际刑事法院与国内法院之间管辖权的关系等问题一直是《罗马规约》起草过程中各国争议的焦点。作为最终妥协的产物，《罗马规约》通过了补充管辖权这一重要原则。它的具体规定是：国际刑事法院欲对非缔约国行使管辖权，须由当事国向国际刑事法院有关机构提交声明表示愿意接受国际刑事法院行使管辖权，只有当国内法院不能够或不愿意对有关的案件行使管辖权时，国际刑事法院才可以就其管辖范围内的案件行使管辖权。只要对案件具有管辖权的国家正在对案件进行调查或起诉，该国已决定对有关的人不进行起诉，或者有关的人已经由于作为控告理由的行为受到审判，那么国际刑事法院就不能够行使管辖权。表面上看，《罗马规约》的管辖权补充性原则较好地协调了国家利益与国际社会的整体利益，最大限度地尊重了国家主权，所以已妥善解决了国际刑事法院普遍管辖权与国家主权的矛盾。但是，从《罗马规约》的其他规定、国际刑事法院成立以来的实践以及其他国家对其做出的反应来看，该矛盾依然存在。管辖权补充性原则的存在不能作为推翻其自由主义法治模式特点的依据，相反，更加说明了它是自由主义国际秩序的延伸与补充。 首先，建立国际刑事法院的根本目标就在于惩治最为严重的侵犯人权罪行，尤其是那些以集体或主权的意志或名义之下实施的犯罪。通过对个人行使管辖权，既能够使正义得到伸张，又能有效威慑潜在的集体罪恶。然而，正是因为国际刑事法院这种规定，造成了它与主权之间根本性的紧张关系，这种内在的紧张关系决非形式上的尊重主权所能予以化解的。事实上，《罗马规约》中就有多处违背补充性原则，如为缔约国设立强制性义务、在案件的“可受理性”标准中起主导作用以及赋予检察官的自动调查权等。 其次，从补充性原则的具体内涵来看，该规定亦未能触动现存国际秩序的基础，而是当今自由主义国际秩序的延伸与补充。补充管辖权要求只有在国内审判机构和程序不存在、不能有效履行职责、国家不愿意或者有其他特殊情况下，国际刑事法院才可以对特定的国际罪行进行管辖。虽然自由主义的国际秩序并非当今世界的惟一秩序，但在世界上的某些遥远角落或者边缘地带，依然存在极为严重的侵犯人权行为。正如卢旺达大屠杀事件所表明的，威斯特伐利亚模式下的法治已经不能阻止类似事件的发生，只有通过一种针对“失败国家”的制度性反应，才能达到保护或促进该国人权的目的。从该意义上说，国际刑事法院确实起到了对自由主义国际秩序的补充作用。 国际刑事法院支持一种超国家制度的合法性，亦充分反映了自由主义国际秩序的价值。对一些自由法理主义者而言，全球法治意味着建立起有效的国际或者更强大的超国家的法律能力和权威。在自由主义国际秩序中，国家主权仅是功能性的，而公正的法治应当主要适用于个人而不是国家。可以说，国际刑事法院反映了冷战结束后由“国家主权与干预国际委员会”出台的一份报告《保护的责任》(The Responsibility to Protect)[15]中的逻辑。该报告指出，当国家在出现最严重的侵害人权行为时，违反法治原则或者不能有效实行法治的时候，国际上或者超国家的政治权威就有责任实行一种“第二主权”，对此行为加以校正。而当该国内秩序恢复了的时候，外部权威就应当撤出并且继续保持监察的权力。 此外，在推动建立国际刑事法院的过程中，非政府组织发挥了十分关键的作用。数以百计的非政府组织还专门成立了一个推动国际刑事法院的联盟(CICC)。非政府组织、加拿大政府与欧盟成员国一起构成了支持建立国际刑事法院的中坚力量。应当指出，国际刑事法院成立的背景与传统上由国家代表谈判、签署条约进而建立的国际机构是有所不同的。如果说传统国际组织的“社会基础”是国家，那么国际刑事法院的“社会基础”就是占据主导地位的国家和社会力量，而且正是它们运用国际刑事法院在国家和社会日趋扩大的不平等之中，处理和解决处于西方边缘地区的那些最糟糕、最不人道的政治后果。 五 思考和结论 国际刑事法院引出的基本问题是：究竟什么是当代国际社会法权的正当性根据?或者，我们靠什么正当理据来理解制度化的国际社会生活?近20年来，由于市场经济的持续扩张和深化，全球范围的政治干预现象日趋增加，这就是国际刑事法院诞生的重要背景。正如上文所述，国际刑事法院是当代国际法治从威斯特伐利亚法治模式向自由主义法治模式转变的重要标志。我们看到，国际刑事法院之所以能够赢得众多国家和跨国力量的认可与支持，其根本原因在于我们已经对一些最基本的严重犯罪形成了一定的共识，这突出表现在人权的保障方面。因此笔者可以断言，一些伦理与价值的普遍性信念是确立当代国际社会法权的正当性根据。从此意义上讲，国际刑事法院的成立是旨在重塑人类行为并以法律、权利和责任使之确立的过程中的里程碑。 不过，当我们将目光投射到更广阔的全球经济与政治领域，却发现这种共识与共同价值仍然局限在狭隘的领域。实际上，现在流行的自由主义国际秩序绝非一种普世性的规律，而是存在重大的缺陷。自由主义法治模式在于解决一个复杂的整体的不同部分中出现的问题，以期消除整体的功能障碍，但它关注的问题焦点在于削减政治权力的滥用，而非针对经济权力。它几乎没有(如果有，也是非常少的)什么系统手段来处理除了政治资源以外的权力资源。[16]正如法治激进主义者所批评的，自由主义法治模式利用个体反对压迫的权利来突破狭隘的国界管辖，却使跨国公司能够逃避它们在全球经济中造成的生态破坏和社会问题的责任。 笔者在这里并不完全同意激进主义的看法，激进主义认为贫穷才是最大的敌人，因饥饿而死去的人更多。这种看法并不完全正确。的确，如果全球经济严重失衡，世界将陷入更深的动乱，所谓法治、人权无从谈起。但问题在于我们不能因为一个需要更长时间来完成而现在还没有做到的任务为借口，而停止我们应当能够迅速采取进步措施的行动。事实上，一定程度的人权保障和社会稳定是社会经济发展的基本条件，离开对人权的保护，一个没有个人安全的世界更加谈不上发展。不过，批判性的分析应当引导我们警惕与关注深刻的全球不平等问题。我们必须直面全球财富、收入和权力的两极分化所引出的伦理和正义问题。归根结底，成立国际刑事法院的目的依赖于我们在全球范围内有效地把法治适用到其他领域，而不仅是选择惩治各种暴行中的个人犯罪。也就是说，克服全球不公正的全球法治的合法性只有建立在约束世界秩序中不负责任、非民主的霸权力量的基础之上。 环顾今日世界，我们可以说全球化正在使实质性的不平等在各个方面急遽增加。国际刑事法院仍然具有很大的潜力来推动这样一种法治：限制不负责任的权力，进而促进一定形式的政治和社会平等。然而，隐藏在全球制度背后狭隘的、不公正或者霸权的目的，依然能够在很大程度上损害这一目标。法治可用来改变世界，而不只是挑战世界。如果超级大国的权力因而受到限制，全球资金流动以及私有部门的权力被置于相似的法律监管之下，禁止使用武力，而个人和团体都能实行民主的自治，那么法治就可以重塑全球政治制度。 |
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