| 问题 | 行政诉讼简易程序的建构及相关问题 |
| 释义 | 行政法最基本原则是要求行政机关必须遵循“先取证，后裁决”原则，一般情况下，法官通过行政机关的案卷进行书面审查就可以全面了解案情，并作出比较符合客观实际的裁判，毋需进行言词审理。 一、构建行政诉讼简易程序的理性思考 （一）法理分析 行政法最基本原则是要求行政机关必须遵循“先取证，后裁决”原则，一般情况下，法官通过行政机关的案卷进行书面审查就可以全面了解案情，并作出比较符合客观实际的裁判，毋需进行言词审理。因此，设立简易程序审理案件符合行政执法“先取证，后裁决”的行政法理论。设立简易程序同时符合“及时行政”的理论基础。“及时行政”原则是指行政活动必须及时、高效，它要求行政活动的整体及其各个环节应当有时间的限制，并且在不损害其他目的的前提下使行政程序简便易行。其适用的一般条件为：一是事实清楚、情节简单，行政相对人争议不大；二是对行政相对人的权益的影响轻微。 （二）价值分析 设立简易程序的价值首先在于行政相对人能够平等使用诉讼制度的机会，以实现程序公正所体现的平等性、参与性、民主性。 另外，设立简易程序符合高效率、高效益的价值取向。简易程序具有简便灵活，迅速高效的优点，不仅有利及时保护行政相对人的诉权，而且有利提高行政效率和及时依法行政。一方面，缩短了法院办案周期、节约司法资源；另一方面，减少行政机关和行政相对人及其他诉讼参与人人力、财物和时间的耗费。 （三）实证分析 《行政诉讼法》实施12年来，全国法院受理案件70余万件，平均每个法院每年受理的行政案件不到20件，去年最多的也只有33件，而且法院受理的行政案件中，案情复杂、争议大的行政纠纷居多。笔者对某市两级法院1998年1月至2002年5月受理的288宗行政案件进行调查，发现案情简单、争议不大的行政案件几乎为零，诉诸法院都是案情复杂，争议较大的案件。行政诉讼简易程序设置的缺位是导致简易案件受理畸少的原因之一。 另外，我国人多地广，且农村人口在全国占多数，居住又相对分散，交通十分不便。因此，在农村居住人口较多的乡、镇设立行政法庭受理简易行政案件并适用简易程序，是中国国情的实际需要和行政审判实践的需要。 二、行政诉讼简易程序基本框架的构建 （一）简易程序的适用范围及其运作机制 确定简易程序适用的条件和范围可以从以下几个方面考虑：1.依据案件性质是否轻微和影响大小确定。案件性质轻微是指行政机关侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为性质较轻，没有造成严重后果；影响小是指案件通常只在本县、区里有影响。2.依据案件情节是否简单和争议大小来确定。情节简单是指案件情节简单明了，不需要做大量的调查和研究工作；争议不大是指双方当事人对具体行政行为的存在与否及是非责任没有较大的争议。3.依据争执数额大小来确定。数额较小是指行政机关与法人争执数额在5千元以下、公民为2千元以下。4.依当事人动议确定。当法律、法规无明文规定适用简易程序时，可由当事人双方动议确定适用简易程序；依照法律、法规应该适用普通程序的，可由当事人双方动议确定简易程序，体现当事人对程序具有选择权。5.由审前法官审查决定。当法律、法规没有规定，当事人又不动议，可由审前法官审查决定，但必须征得当事人双方同意。当事人意见不一致的，由审前法官根据案情需要决定。对本应适用普通程序，审前法官经申查认为直接适用简易程序的，当事人任何一方又未提出异议并予以抗辩，视为己有适用简易程序之合意。如果在开庭审理前有诉的变更或追加之诉，致使其诉之全部或一部分不再属于法定适用简易程序的范围，但当事人双方对适用简易程序不抗辩，视为己有适用简易程序之合意。6.由主审法官或独任法官决定。在没有法定情节下，案件适用普通程序审理时，如果主审法官认为案情简单，争议不大，可按独任审判简易程序适用。如果独任法官在审理过程中认为案情复杂、争议较大，或社会影响大，需要组成合议庭的，可决定适用普通程序。 （二）确立言词诉答制度 1.言词起诉的操作规则。行政相对人言词起诉时，先由书记员对起诉人言词起诉的内容进行记录。起诉录笔应有明确被告、具体的诉讼请求和事实根据等符合起诉条件的内容。书记员将起诉笔录交起诉人核实无误，再交给审前法官审查，确定是否立案受理。立案受理的，应将言词起诉笔录之复印件于法定期限内发送行政机关答辩。2.言词答辩的操作规则。行政机关收到言词起诉笔录后，可作言词答辩，但必须按规定的时间答辩并提供有关证据和法律法规依据。言词答辩的，由书记员记入笔录。言词答辩笔录经行政机关核对无异后，书记员应报告审前法官，并由审前法官将言词答辩笔录之复印件交书记员或其他送达员在法定期限内发送给行政相对人（起诉人）。不过简易程序是方便当事人诉讼而设计的程序，当事人也可选择书面起诉或书面答辩。 （三）缩短诉讼时限 我国《行政诉讼法》规定诉讼时限周期过长，适用简易程序应缩短诉讼时限。1.立案受理时间缩短。设立简易程序后，立案受理时间应改为3日内。2.答辩时间缩短。简易程序启动后，送达书状的时间应改为3日内，答辩时间应改为5日内。3.审理期限缩短。适用简易程序后，审理期限缩短为1个月。一般情况下，适用简易程序的案件，不得申请延长审理期限，以体现简易程序的及时、迅速、高效等优点。此外，为保证简易程序的快捷运行，还可以启动当庭判决程序。 （四）简化审判组织及裁判权限的界定 行政法庭启动简易程序审理行政案件应采用独任制，即由具有主审法官资格的法官一人独立审理案件，并由其对案件依法作出裁判。裁判文书的签发也应由独任法官直接作出，能当庭宣判的，可当庭作出；不能当作宣判的，可在开庭后7日内定期宣判。 （五）简化事实证据的审查 1.简化证据交换手续。要求审前诉答和证据交换限一次完成，以减少不必要的文来文往；2.不必召开审前会议。因为适用简易程序的前提是案情简单，事实基本清楚，争议不大；3.限制审前法官调查取证。简易程序审前法官的调查取证仅限于行政机关作出具体行政行为时不制作或不送达决定书，或者行政相对人搜集行政机关作出具体行政行为违法的证据确实有困难的情形。4.庭审阶段，要简化法庭调查和法庭辩论。 （六）采用一次合法传唤的缺席判决制度 我国《行政诉讼法》第48条规定，“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。”为进一步提高审判效率，在启动简易程序时，可采用一次合法传唤原则，即当事人经一次合法传唤无故不到庭的，对原告“视为申请撤诉”，对被告作出“缺席判决”。 （七）简化裁判文书制作 1.裁判文书内容的简化。即裁判文书仅记载争议的事实要点和主要理由，毋须记载全部争议的事实和全部的理由。2.裁判文书的格式简化。可以借鉴美国加州采用表格记载和裁判的作法，即在表格内填写当事人双方的姓名及其基本情况、双方争议的事实和理由的要点、法院的裁判及送达，最后加盖法院的印章。 三、构建简易程序的几个相关问题的探讨 （一）关于简易程序立法例的分析 在对简易程序构建前，首先遇到的简易程序立法例上的问题，即行政诉讼要采用何种诉讼制度模式的立法例。纵观世界各国的行政审判史，简易程序立法例主要有三种：1.二元型司法双轨制的立法例，即在行政法院设立简易程序。2.二元交叉型司法单轨制的立法例，即在普通法院之外再设立行政裁判所作为初审程序，适用简易程序审理行政案件。3.一元型司法单轨制的立法例，即在普通法院内设立行政审判庭以普通程序审理行政案件，如我国《行政诉讼法》第3条第2款规定，“人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”对于我国现行的体例理论界有一些不同的认识，如有的论者主张应设立直接向全国人代会负责的最高行政法院及其体系，并就县级以下行政机关作出的具体行政行为有相当部分事实清楚、案件简单，适用简易程序。还有人提出，目前应提高法院审理行政案件的层级，原则上由中级法院作一审，对于起诉乡镇政府和县政府各部门的案件，可由中级法院设立的巡回法庭审理，并在此基础上建立简易程序，审理简单的行政案件。因此，建议建立一元交叉型司法单轨制，并在这种模式上建立简易程序。 （二）一元交叉型司法单轨制的简易程序机构模式设计 1.一审简易程序机构的设置。撤销基层法院的行政审判庭，在地级市设立行政法院作为专门法院受理适用普通程序的一审行政案件，其性质仍属普通法院；市行政法院在各县、区及人口较多的乡、镇设若干派出行政法庭，主要审理简易行政案件（根据情况，也可受理普通行政案件）。2.二审救济机制简易程序机构的设置。考虑方便上诉，省高院可按区域（一般以2至3个地级市为宜）设立行政上诉法庭，受理所有简易行政上诉案件。二审上诉的简易案件审理期限为15日，并原则上采取书面审理。 （三）关于诉讼构造模式的问题 为平衡两者的诉讼地位和力量，诉讼结构应以职权主义为主、当事人主义为辅，在庭审阶段，应采取强式当事人主义、弱式职权主义的构造模式。为充分调动诉讼当事人的积极性，营造诉讼当事人双方有一个对案件事实和证据发表陈述意见和答辨的场所，以体现“两造对抗”原则，故应采用强式当事人主义。当然，独任行政法官在必要时，可采取一定职权主义，以引导庭审的顺利进行。 （四）逐步确立书面审查制度 我国司法审查制度可借鉴欧陆国家的做法，逐步采用“案卷主义”，以体现简易程序的及时性、效率性，减少当事人的诉累和负担。 （五）改革简易程序收费制度 在适用简易程序时，其所征收的诉讼费用应当比普通诉讼程序所收取的费用少。这样既符合费用收取相当性原则，又可以鼓励更多的行政相对人选择适用简易程序决行，从而有利于提高诉讼效率，扩大简易程序的解纷功能。 综上，简易程序设置目的在于提高诉讼效率和经济效益，实现司法公正，并扩大适用范围，以期更全面监督行政机关依法行政。但适用简易程序并不意味着行政审判工作可以全盘简化，如独任行政法官不得自审自记；不得采取非公开审判；也不得对当事人诉权实行简化；更不得以任何理由和形式限制或剥夺当事人的诉讼权利，不得限制、剥夺当事人的回避申请权 |
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