| 问题 | 农村征地补偿 |
| 释义 | 论农村征地补偿费的分配制度及其完善 引言 随着工业化和城镇化的加快，农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加，由于我国立法滞后和执法无明确标准，农村土地征地款分配纠纷已成为突出的社会问题。本文拟在借鉴吸收国内外有关理论研究成果的基础上从我国农村征地补偿费分配制度的背景入手，对土地征收补偿的历史源流及其性质、我国现行农村土地征收补偿立法的现状及存在的问题进行了探讨，并建议从宪法的高度明确农村土地征收补偿的原则以及在立法中注重提高、拓宽征收补偿的标准及范围，丰富土地征收补偿方式，正确处理农民和集体土地所有权主体组织在征收补偿中关系，并借鉴国内外一些先进的法律制度和管理方式，完善我国农村土地征收补偿费分配制度。 一、研究农村征地补偿费分配问题的背景、目的、意义 （一）研究农村征地补偿费分配问题的背景 我国农村土地实行集体所有制度。改革开放以来，随着国家经济建设的发展和农村城市化进程加快，城市不断扩大, 农村集体土地不断被征用。随着越来越多的农村集体土地被征用，征地补偿费分配问题已然成为了一个中心话题。然而我国现行宪法只规定了对征地给予补偿，对补偿的原则却没有做出明确的规定，土地管理法及相关法律法规对补偿的标准规定不科学，补偿方式单一，补偿救济程序存在诸多不足，对补偿费的分配根本没有做出具体的可操作性的规定，由此导致实践中被征地农民得不到及时充分合理的补偿，从而引发大量征地补偿费分配争议。鉴于此时事热点，本文试图在前人研究的基础上，作一些理论上的探讨，并提出实践上可行的制度建设，以此完善农村征地补偿费分配方面的理论和制度。 （二）研究农村征地补偿费分配问题的目的 土地是农民的命根子，赖以生存的根本，征收农村土地后如何管好用好分配好征地补偿款？这是当前农村工作中一个事关维护广大农民群众切身利益和稳定农村稳定发展大局的问题。本文通过对征地补偿的历史源流及其性质、我国现行农村征地补偿立法的现状及征地补偿费分配存在的问题和原因进行了探讨，并建议从宪法的高度明确农村土地征收补偿的原则以及在立法中注重提高、拓宽征收补偿费的标准及范围，丰富征地补偿费的分配方式，正确处理农民和集体土地所有权主体组织征地补偿费分配纠纷，从而完善我国农村征地补偿费分配程序，使国家征地程序畅通无阻，农民根本利益得到保障。 （三）研究农村征地补偿费分配问题的意义 目前，征地补偿费分配纠纷产生的直接原因是农村集体经济组织成员难以界定，深层次原因是集体财产私有化无现成的规律可循。实践中，纠纷较多的是安置费发放纠纷、青苗费补偿纠纷及国家实行撤村建居过程中集体土地补偿费分配纠纷，以及地价不合理而引发的行政纠纷。不断有权益受到侵害的村民与政府或村委会或村民小组引发征地补偿款分配纠纷，或直接向法院起诉、或上访，甚至闹事，已成为影响农村社会稳定的重要原因之一。[1]为此，通过理论上的研究，力争在目前条件下，找出一条调和征地补偿费的分配纠纷应当主要依靠村民自治，法院有度介入，运用多元化机制调解，调判结合的实践之路，并提出按“农龄”分配征地补偿费的设想。对国家政策的制定和实施、法律的完善和适用，及乡规民俗的依法自治作用的发挥有一定的现实意义，从而有利于最大限度地保护失地农民的利益，有利于避免或少发生群体上访案件，有利于维护社会和谐稳定。研究农村征地补偿费分配问题，建议完善征地补偿费的分配制度，有利于正确运用法律手段解决农村征地补偿款分配纠纷，对于公平、公正的保护每一个村民的合法权益，理顺集体财产和村民个人所有的财产之间的关系，促进社会主义和谐社会建设有着十分重要的意义。 二、农村征地补偿费分配制度理论概述 （一）农村征地补偿费分配的概念和性质 关于征收的含义，在我国行政法学界，姜明安教授认为：“征收通常是所有权的移转，相应财产由相对人转为国家所有”；[2]杨解君教授认为：“行政征收是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政相对人财产的单方行为，这里的财产既包括不动产，又包括动产”；[3]在民法学界，梁慧星教授认为：“所谓征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的财产权的行为。在中国，征收的对象常常包括所有权和所有权以外的其他物权（如土地使用权）”；[4]王利明教授认为：“征收，是指国家为了公共目的而强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行为。征收直接表现为对民事主体财产权的剥夺”。[5]而关于补偿，存在公法上的损失补偿与私法上的损害赔偿之分，两者都是填补特定人因某行为的结果所蒙受经济上损失的制度。由于民法中损害赔偿理论的发达与成熟，被公法上的国家赔偿制度的理论基础和运行程序大量借鉴，因此有学者认为公法上的损失补偿和私法上的损失赔偿的标准日渐模糊。但实际上在现代法律制度中，损失补偿是与损害赔偿相对的一个概念，二者的主要区别在于前者为国家公权力行使的问题，后者则是有关私法上违反权利义务的问题。总体来讲，公法上的损失补偿包括立法上的损失补偿、行政上的损失补偿和司法上的损失补偿三种。 而征地补偿费分配是指因国家征用土地对土地所有者和土地使用者因对土地的投入和收益造成损失的补偿，农村征地补偿费就是国家因征地对农民的补偿费用。其性质就是指国家征收集体所有的土地时直接对土地支付的补偿费用。综上，土地征收补偿性质主要为指行政上的损失补偿问题，但其涉及农民民事权益的保护问题，因此，确切地讲，土地征收补偿是兼跨公法和私法、实体法和程序法的问题。[6] （二）农村征地补偿费分配的基本理论 农村征地补偿费主要是指征收耕地的补偿费，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。[7] 依法规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。法律规定的是一个幅度，在征地时政府应当公布征地补偿安置方案，应当按照该方案确定的数额补偿。 在弄清楚农村征地补偿费和安置补助费之后，我们还需弄清以下几个问题： 1、所有权者及分配资格问题 根据法律规定，我国土地实行公有制----国有和农民集体所有制。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地（集体所有的土地）实行征收或征用并给予补偿。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理；国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》指出：“农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产。属于组（原称生产队）集体所有的资产，仍归该组成员集体所有” 。农业部《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》规定，集体所有的土地、现金、存款、依法属于集体经济组织所有的其他资产均属于集体经济组织全体成员集体所有。因此，对来源于农村集体所有的土地等自然资源的现金收益，应属于全体村民集体共有，每个成员的权利平等，对集体土地的收益享有可分割的特定份额。 2、分配项目及对象 根据我国土地管理法律、法规的规定，国家征用土地给付的补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补助费等。土地补偿费归农村集体经济组织所有，在征得农村集体经济组织成员三分之二以上多数同意后，可以将其分给农村集体经济组织成员；它是基于集体经济组织成员身份产生的，并不考虑集体经济组织成员对集体经济组织的贡献大小，只要具有集体经济组织成员资格，就应当享有均等参与分配的权利，这也是法律面前人人平等的体现。地上附着物和青苗补助费归地上附着物和青苗的所有者所有；安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，如果不用统一安置，安置补助费应发给村民个人或者征得村民个人同意后用于支付村民个人保险等费用。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权性质。 3、村民自治及表决分配方案 根据《村民委员会组织法》第十九条第三款规定：“涉及村民利益的下列事项，村委会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）……（三）从村集体经济所得收益的使用；……” 依此，农村集体经济组织必须将征地补偿费的分配方案提请村民会议讨论决定。但是《村委会组织法》第二十条第二款规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质，该权利非法律不得剥夺。村委会、村民小组在决策时必须按照村民委员会组织法第十七条所规定的程序提请村民会议讨论，其无权擅自作主。村民会议作出的决策亦必须符合该法第十九条所规定的民主原则和第二十条规定的合法原则，明确村民享有同等待遇。 4、基本理论现状问题 随着社会经济的快速发展和工业化、城市化进程的突飞猛进，农村土地特别是城乡结合部的农村土地越来越多的被征用。在这个过程中，由于土地被征用而出现的一系列补偿费分配纠纷案例随之发生，在一定程度上已经影响到当地农村的社会稳定，成为新的不安定因素之一。土地是农民赖以生存和发展的基础。农民的土地被征用后获得征地款是否合理合法地分配到每一位村民手里，这不仅仅是农民通过村民自治权利来实现或解决的问题，其中更包含着广大农民及农村社会的法律文化、道德建设及政府的合理行政等深层次的因素。当前，农村集体经济组织，随着家庭联产承包责任制的施行，各地制订的土地补偿“三费”分配方案五花八门，很难保证征收的土地补偿费完全合理分配到被占地农户手中。因农村征地款分配纠纷所导致的社会矛盾，已经在一定程度上影响到农村基层政权的建设和农村社会的稳定。农村集体经济组织经济收益分配问题在表面上属于村民自治范畴，但农村的村民自治离不开政府的正确指导和帮助，否则农村村民自治很容易走入“误区”。如果通过当地政府制定在分配方面的政策规定和实施细则，再加以帮助教育农民树立正确的思想认识，提倡顾全大局，那么最终实现农村分配的合理性和合法性，维护农村社会的持续稳定将指日可待。 （三）农村征地补偿费分配制度的历史渊源 据考察，土地征收补偿制度最早源于罗马法时代。近代的权威论述，始见于荷兰法学家格劳秀斯。他认为，土地征收的基础在于领主对其臣民有“最高统治权”，依次原则，为“公共用途”，领主便可以取得私人土地。但国家在如此行为之时，必须给受损失的私人予以补偿。[8]在十八世纪之前，只要是为了公共用途，私人土地即可被征收，不需特别的法律作为依据。直至法国大革命之后，在自由法治国家的理念之下，才将土地征收的补偿要件列入宪法之内，成为一项法律制度。英国法院在长期的实践中形成了一个这样的推定原则：对于特定案件，除非议会法明确排除补偿，否则不能推定议会法有剥夺私人土地所有权不予补偿的意图。这个原则称为补偿推定原则(Presumption in favour of Compensation)。[9]在德国，虽然魏玛宪法允许联邦立法者，可以制定不予补偿的征收法律，但魏玛时代并未尝试制定过此种法律。基本法的立宪者进而为了完全制止“无补偿的征收”(entschadigungslose Enteignung)，明确规定征收惟有依法律，而且该法律也同时规定了征收的补偿额度和种类时，方可为之。这个宪法的理念及制度，将授权规定征收的法律与补偿规定，强制性地合为一体，说明了基本法强调征收补偿的“不可缺性”，(Lnabdingbarkeit der Entschadigung)，征收的法律必须规定补偿条款，方得有效存在和适用，故基本法公布不久后，著名学者爱普森称之为“唇齿条款”(Die Junktimklausel)，形容征收与补偿的不可分性，此名称后广为理论和实践中所引用。[10] 在我国公有制下，有关土地征收补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，其中规定，“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府租用、征用或以其土地交换任何人民或团体所有的土地。”其中“租用、征用或者以其它土地交换”，即土地征收补偿的初级形式。[11]新中国的土地法规中，最早提到土地征收的是1950年6月24日中央人民政府政务院颁布的《铁路留用办法》和《中央人民政府政务院“关于铁路留用土地办法的几点解释”》1950年11月，政务院通过公布的《城市郊区土地改革条例》第14条也明确规定：“国家为市政建设或其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给予适当的安置，其他该项土地上的生产、投资(如凿井、植树等)及其他损失，予以公平合理的补偿。”这实际上确立了公平合理补偿的原则。 1953年11月，政务院颁布了《关于国家建设征用土地办法》，对补偿的程序和范围作了具体的规定。该办法第八条第一款规定“被征用土地的补偿费，在农村应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人(或原使用人)推出之代表评议商定之。一般土地以最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。如另有耕地可以调剂，亦须发给被调剂土地的农民以迁移补助费。”第二款规定;“对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人或原使用人会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。” 1962年9月制定的《农村人民公社工作条例修正草案》中进一步指明，“不许无代价的调用劳动力、生产资料和其他物资。” 1982年2月，国务院公布《国家建设征用土地条例》，分别就城镇建房用地和国家建设用地中的征用征收标准、补偿条件和补偿额度等补偿问题作了具体规定。 1986年6月25日通过的《土地管理法》第二十七条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。” 1991年2月15日，国务院发布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，具体规定了国家在兴建大中型水利水电工程的征地补偿和移民安置的原则和补偿标准及实施程序。 1993年8月19日通过的《长江三峡建设移民条例》对长江三峡建设中因移民给当地的居民造成的损失具体规定了补偿的原则和具体措施。 2001年国土资源部发布了《征用土地公告办法》对征收土地的具体补偿程序作了较为完善的规定。从上述法律法规的规定来看，在我国的土地征收补偿制度大多只是原则性的规定，没有具体的补偿程序和补偿标准的规定。 2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念。第十三条第三款修改为:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这次宪法修改的规定，虽然在某些内容和提法当中还有一些模糊和欠缺，但这些规定为我国今后农村土地征收补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。 2004年10月，国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，明确规定要完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，健全征地程序，加强对征地实施过程监管。 2004年11月，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，明确要因地制宜确定征地补偿标准，保障被征地农民长远生计。 从新中国成立到现在，经过若干次法律修订，关于农村土地征收补偿制度的规定，主要散见于宪法、土地管理法、土地管理法实施条例、征用土地公告办法、国土资源听证办法、深化改革严格土地管理的决定、完善征地补偿安置制度的指导意见等法律法规及其他一些规范性法律文件中。这一系列的法律法规构成了我国农村征地补偿制度的历史和法律渊源。 三、农村征地补偿费分配制度的现状和存在的问题、突出表现 （一）农村征地补偿费分配制度的现状 在城市化进程中，由于城市的不断发展，城市近郊归村民集体所有的土地不断以国家征用的形式被占用，同时国家对其所占土地给予相应补偿，从而产生了对征地补偿款如何分配的问题。由于现实中占地补偿款往往不是按其补偿项目分别支付，而是统一支付给乡、村集体，然后由村集体对占地偿款统一收益、统一分配，同时村集体在分配占地补偿款时不依据补偿款的性质和法律规定加以区分，在分配过程中程序不合法、标准不统一，导致侵犯村民权利的情况经常发生，关于集体收益分配纠纷的案件大量涌现。 以上农村征地补偿纠纷的出现主要是由于我国现今分配制度不完善所引起的。现实中开发商违法城建、暴力拆迁；政府违规操作；补偿款发放不均等现象层出不穷，而且愈加严重。地方政府的 “农民利益” 意识淡薄。由于地方政府“工业兴市”、“招商引资”心切，低地价出让土地，只能实行低标准的补偿，间接地侵害了被征地农民的合法权益。有些部门和单位领导专项资金管理意识不强。对于土地补偿费，他们缺乏“专款专用”意识，加之受自身利益驱动，导致随意截留、挪用、克扣行为的发生。偿机制不符合科学发展观要求。当前，土地补偿机制落后，基本上实行货币补偿。没有从根本上建立宏观的高层次“造血”式和科学保障式的补偿机制。[12]这一系列的不科学不合理甚至违法的操作构成了我国现今农村征地补偿费分配制度的现状。 （二）农村征地补偿费分配中存在的问题和纠纷、突出表现 通过对分配制度不完善的分析可以发现我国农村征地补偿制度存在诸多问题，主要表现在以下几方面： 第一、《宪法》作为根本法，对征地补偿应依据何种原则进行补偿并没有明确。宪法作为根本法，是一国法律、法规等规范性文件的立法基础，应该对基本的问题做出规定。考察国外的大多数宪法，无论是“完全补偿”、“公正补偿”、“公平补偿”还是“相当补偿”，基本上对土地征收补偿的原则做出了明确的规定。它们对征地补偿制度所采取的立法体例，往往是在宪法中对土地征收补偿的原则规定基本的条款，然后在单行法律中以土地征收补偿原则为基础，分别规定具体的标准。我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款，但是对补偿的原则却没有明确，征地补偿原则缺乏宪法基础。 第二、补偿标准极不合理。我国《土地管理法》规定的征收土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，其补偿标准计算的基准是农地的年产值，实践中这是很不科学的。年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产自然条件如光、温、水、土和社会经济条件如农产品价格、耕作制度、产业结构调整的影响，而与被征地的区位等地价因素无关。事实上土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。这种法定的征地补偿标准存在三个问题：一、法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外。按照经济学原理，产品价格要受到市场供求的影响，在需求不变情况下，供给增加引起价格下降，供给减少引起价格上涨；在供给不变情况下，需求增加引起价格上涨，需求减少引起价格下降。但目前我国的征地价格对市场的供求变化却反应呆滞，一方面国家对农地的供给是有严格计划的，从理论上讲农地势必会处于一种供不应求的状态，另一方面城市化进程对农村土地需求量日益增大又是客观存在的事实，但是由于我国征地是套用国家法律规定的内容和标准来确定土地补偿额，致使征地补偿额度的计算始终游离于土地市场价格之外。二、法定的征地补偿标准较土地实际产出价值而言往往失真。在计算补偿费和补助费时，基本是按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到对现在的城郊农村而言，农业己经不仅仅是传统意义上的农业，而集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出己完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地补偿额当然不能反映被占耕地本身的实际产出价值，往往较实际产出价值偏低。三、法定的征地补偿标准无法解决土地增值分配的不合理问题。目前我国土地征收补偿标准采用法定补偿标准，由《土地管理法》第四十七条具体规定，其中有些补偿标准只有最高限的限制，如“每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”，即使有些有法定最低标准的限制，政府的自由裁决权也比较大，如“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”、“征收其他土地补偿费和安里补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置费的标准规定”，较大的自由浮动幅度和“参照”赋予了政府极大的自由裁决权。由于政府作为利益参与方分享土地征收的利益，被征收方又极少参与征收过程，导致很多地方政府常常按照法定最低标准给予补偿甚至连法定的最低标准也达不到，在自由裁决的权限内，出现显失公平的不合理现象更是常见。实践中政府往往以支付较低的补偿费为对价获得土地，再以很高的土地使用权出让金转入市场，由此所形成的增值是巨大的。但是失地的集体组织和农民却不能从增值中获利。法定的征地补偿远远不足以解决被征地农民的长远生计。另外，征地补偿范围没有覆盖土地上的他项权利如承包经营权等的补偿。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距，因此，应该考虑在对失地农民的征地补偿中解决土地增值分配不合理的问题。[13] 第三、补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重。这个问题可以说是导致实务中许多补偿纠纷发生的根本原因。收益主体不明确主要是源于我国在立法上对农村土地权属界定不清。我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律都明确规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法却没有明确指出。1978年以前，我国农村土地所有权模式可以概括为“三级所有，队为基础”，即“人民公社、管理大队、生产队所有，但其中生产队占有的量占到95%以上，占有压倒性的地位。十一届三中全会以后我国实行了农村经济体制改革，人民公社变成了单纯的行政建制——乡，管理大队变为了农民的自治组织——村，生产队变成了村的组织成分——村民小组。法律在设定土地权属时，兼顾了这三者的地位。[14]《土地管理法》第10条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；己经属于乡(镇)农村集体所有的，由乡(镇)集体经济组织经营、管理。”然而，现行的立法模式并没有为“集体”作出严格界定，对所有权主体多级性和不确定性的规定，反而造成了集体土地所有权主体的虚位，导致了集体土地人人所有，却人人无权。因为农村实行家庭承包经营为基础，统分结合双层经营体制以后，农村集体经济组织大多解散，原来属于乡（镇）、村集体经济组织所有的土地已经分给各村内小组的农户承包经营，而且当初分地的时候土地权属登记手续大多不健全，在土地未被征收时这种潜在的权属不清问题一般不太引人注意，但是当面临补偿金的时候，潜在的问题就充分暴露出来，三个主体都争抢土地补偿金，即使属于村内小组所有的土地被征收后，乡(镇)、村克扣、截留补偿金的不正常现象大量存在，补偿金落实到真正土地权利人手中的所剩无几。 农村土地权属的立法界定不清，大量的补偿费无法为农民所掌握，严重损害了农民的利益。依照现行法律规定，青苗补助费和地上附着物补偿费应分配给该物的所有者，通常为农民个人所享有；安置补助费是为了确保被征地农民现有生活水平不降低而给予的补助，国家规定应由安置单位所享有。若农民自谋职业，应发给农民个人。但在实际补偿分配过程中，争议最多的是土地补偿费和安置补助费。但在实际补偿分配过程中，争议最多的是土地补偿费和安置补助费。首先是土地补偿费，据有关部门统计，如果土地出让成本价为100%，则农民只得5%－10%，村级集体经济组织得25%－30%，60%－70%为县、乡(镇)各级地方政府所得。[15]调查发现，“征地补偿费在实际的分配过程中乡村截留多，农民实得少。征地实施单位一般不直接面对农民个人，而是只面对村、乡两级，征地补偿费一般先经乡政府，再经村委会，最后才到农户，资金拨付一般也是直接到乡财政，只有个别地区直接到村。乡村截留得比例一般是：广东省，乡镇可得15%-20%，其余全部归村委会。福建省，经济好的乡镇有不留的，一般乡镇留10%-20%，经济困难的留30 % -50%，个别的乡镇对房地产开发项目留90%以上，余下的补偿费则在村和农民之间分配，一般村得50%以上。[16]由于农村集体土地产权关系混乱，产权主体不明，往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体，或通过各种名义克扣征地款，有些地方甚至存在村干部凭借权力分割征地款项，导致真正的所有权主体不能享受应该享有的利益。其次是安置补助费的分配问题，安置补助费的目的主要是用来安置征地后剩余劳动力的，由安置单位享有，但由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式，部分安置费用在没有使农民得到妥善的就业安置条件下应由农民个人所享有，但许多地方并未按照国家规定足额发放，甚至完全没有发放到农民手中，而是被层层的截留。 第四，补偿方式单一，安置责任不明确。我国农村土地征收补偿方式只有金钱补偿和劳动力安置两种方式。只在国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》这一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方式。由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。单纯的金钱补偿无法使失地农民真正安置就业。农民失地后大量涌入城市，而农民由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。待仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。此外，土地管理法也没有明确规定具体应由哪个组织来负责对失地农民的安置。 第五，补偿程序不完善、欠缺司法救济。补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。[17]现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排，给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，极易造成对被征收人利益的损害。 从农村土地征用补偿款中存在的问题到矛盾的激发，主要还是发生在补偿款分配到户的过程中，此类矛盾纠纷的源头也主要是因为分配主体不明和补偿款分配不均，大体概括主要有以下几种类型： 1、出嫁女及其子女要求分配征地补偿款。[18]与城镇职工、居民结婚的农村妇女，由于受户口管理限制，婚后户口不能迁入城镇，其子女也相应不能转为非农户口。但由于种种原因没有享受划分责任田、口粮田、宅基地及其他经济权利，在分配征地补偿款的时候，村民小组的征地款自然也就不能分给他们。更多的情况是，出嫁女同样嫁到农村，多数都不愿意将户口迁出去，其子女的户口也在本村。这部分人同样要求分配征地补偿款。 2、农村入赘女婿要求分配征地补偿款 。受农村风俗影响，入赘女婿虽户口在本村，但绝大部分的村民小组通过制定村规民约的方式，不同意将责任田或征地补偿款分配给他们。 3、农村超生子女要求分配征地补偿款。一些农村村民小组制定的分配方案和村规民约，以其违反计划生育为由不分给农村超生子女征地补偿款，而超生子女则以其户口在本村为由，要求应与其他村民享受同等的征地补偿款分配待遇。 4、镇办企业单位退养人员回到本村要求分配征地补偿款 。有些镇办企业倒闭解散，对企业职工未作出善后处理，这些职工即没有退休养老金，也没有列入享受城镇居民低保费和社保费的范围，回到本村（户口也迁回本村）后要求享受村民待遇分配征地补偿款，而村民小组不同意。 5、全家从外地迁回老家居住且户口也迁回本村落户的人员要求分配征地补偿款 。这些人迁回老家后，原先承包的土地被所在村收回，迁回居住时，其老家所在村民小组没有分给他们责任田耕作。土地被征用后分配征地补偿款时也没有分给这一部分人。 6、全家移居城镇生活但户口尚在农村的人员要求分配征地补偿款 。有的村民虽然户口仍留在农村，人却常年在外务工或做生意，全家也移居到城镇生活，未在村里尽任何义务，当得知要分配征地补偿款时，他们又回来请求享受分配权意，这自然会引起村民不满，村民小组往往也会不同意这些人的要求。 7、新生儿和死亡人员的家属要求分配征地补偿款 。婴儿出生和村民死亡时土地已被征用，征地款尚未分配，村民小组以婴儿出生时土地已被征用和分配征地款时村民已经死亡为由，不同意分给征地补偿款。 （三）农村征地补偿费分配纠纷的成因分析 通过以上对农村征地补偿费理论、渊源、制度现状、纠纷问题和主要表现类型的阐述分析，我们不难得出农村征地补偿款分配纠纷产生的主要原因有：历史文化流传背景的束缚，国家法律法规制度的不完善，个别地方基层政府处事能力的薄弱，农民自身的法律意识淡薄等等。再加上基层组织实施的重大决策没有按照村民委员会组织法的规定运作，没有召开村民大会或村民代表大会方式进行民主决议，或召开的村民大会程序不合法，这一系列原因是纠纷产生的社会性根源。[19]此外，由于决议本身的不平等导致对出嫁女、招婿、丧偶、离异及继子女、大中专在校生、义务兵、年轻人及早期外来落户的人处理不当，侵犯了部分人的权益，也是纠纷产生的原因之一。 四、农村征地补偿费分配制度的完善 （一）农村征地补偿费分配纠纷的处理原则 1、坚持“以土地为唯一生活来源的人及其派生人员确定村民的成员资格权”的原则。在处理农村征地补偿款纠纷的中，村民的成员资格权是处理此类纠纷的着眼点，以土地为唯一生活来源来划分成员标准，应包括形式标准和实质标准，形式标准即户口登记标准，实质标准为是否有承包土地为标准。[20] 2、坚持村民的自治权与村民的财产权不能相矛盾的原则。 处理此类纠纷时既要充分尊重村民的自治权，也不能剥夺公民的财产权。村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权。[21]因此，村委会、村民小组在决策时必须按照村民委员会组织法第十七条所规定的程序提请村民会议讨论，其无权擅自作主。村民会议作出的决策亦必须符合该法第十九条所规定的民主原则和第二十条规定的合法原则。 3、坚持有协议的从协议，无协议的依据政策与法律及习惯相结合的原则。 处理此类纠纷，有协议的从协议，无协议的要依据党和政府的相关政策，结合当地乡土社会习惯，依照民事行政法律规范，地方性规范，综合考虑作为化解纠纷的着眼点。 4、坚持运用多元化机制化解纠纷的原则。 运用多元化解决机制化解农村征用土地纠纷是最好的手段。这一原则在补偿款纠纷诉至法院时采取尤为重要。相关法院在处理此类案件时诉前应疏导，即立案时严把立案关，符合立案标准的予以立案，不符合的做好耐心释法工作。诉讼中邀请村民代表及基层组织的相关人员参与诉讼，了解村民的想法及纠纷的成因，同时加强人民调解工作，协助做好诉讼调解工作。诉讼后发现基层组织违法法律的做法时，及时下发司法建议，要求其严格规范村民大会的程序，合法、民主、平等地进行分配，从而减少大量纠纷。 （二）农村征地补偿费分配纠纷的解决方法 农村征地补偿费分配纠纷发生的主要阶段是在补偿款分配到户时，由于主体不明确以及补偿款分配不均而引起的。对此，我们应对症下药，为此提出以下几点解决纠纷的办法： 1、对于出嫁女及其子女要求分配征地补偿款的情形： 根据《妇女权益保障法》第30条：“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益。妇女结婚、离婚后、其责任田、口粮田和宅基地等，应当受到保障。”以及福建省实施妇女保障法的有关规定，农村妇女与城镇男子结婚，户口没转移，未能享受城镇居民低保费等待遇的，其及子女所在村不得注销其户口，不得收回其口粮、责任田等，应作为该村村民仍享有集体所有的土地为其提供社会保障的权益。 因此出嫁女及其子女享有与其他村民同等的来源于集体所有的土地被征用而获得补偿的权利，对其分配征地补偿款的请求应予以支持。 2、对于农村入赘女婿要求分配征地补偿款的情形： 作为村民自治的产物，村规民约效力的发生必须以不违反国家法律的规定和不损害公民的基本权利为前提，否则就是对村民自治权力的滥用。而其关于入赘男子及其子女不能享有土地承包及收益权的规定，恰恰违反了《宪法》、《婚姻法》以及《土地承包法》的规定。 因此，入赘女婿也与其他村民一样，有权参与征地补偿款的分配。 3、对于农村超生子女要求分配征地补偿款的情形： 一方面，超生子女是其父母违反计划生育政策情况下出生的，经行政机关处罚、审批后上户，具有村民身份。但是这种村民身份上的瑕疵导致超生子女作为村集体成员与其他村民应当有所区别。否则，假如不加区分地对超生子女和普通村民一律给予分配土地征地补偿款，无形中就成了对“超生行为”的鼓励。 另一方面，超生子女是否享有村民待遇、享有同等数额的土地分配款影响村集体其他成员的直接利益，应当在村民个人利益与村集体其他成员整体利益之间寻找平衡点，保护超生子女依法享有的民事权利。 因此，目前法律法规尚未明确的情况下，应尊重农村集体组织自治权的行使，是否分给、分给多少由村民按照民主议定的原则决定。 4、对于镇办企业单位退养人员回到本村和全家从外地迁回老家居住且户口也迁回本村落户的人员要求分配征地补偿款的情形： 由于一些非凡原因，这些“回迁”人员既没有退休养老金，也不享有城镇居民所享有的“低保”和“社保”，其基本生活没有保障。而依据《土地承包法》的立法宗旨精神和有关的政策规定，土地是村民的基本生活资料和生活保障，按户口属地原则，他们应享有户口所在村的土地承包权和土地补偿分配权，作为他们的的基本生活资料和生活保障。 因此，对于“回迁”居住而原先承包的土地被原所在村收回的人员，应当给予分配征地补偿款。 5、对于全家移居城镇生活但户口尚在农村的人员要求分配征地补偿款的情形： 根据《民法通则》中的权利义务相一致原则和平等原则，对于“迁出”人员要求分配征地补偿款的，应区分对待。 平等不是平均。对于“迁出”人员，不能一味地适用户口属地原则：履行了村民义务的，应当参与分配征地补偿款；而未尽村民义务的应当少分获不分。 6、对于新生儿和死亡人员的家属要求分配征地补偿款的情形： 根据《民法通则》第九条规定，公民的民事权利始于出生灭于死亡，新生儿从出生开始就是该村的一份子，就应与村民享有同等的民事权利和待遇，在分配时婴儿已出生就应该分给。而村民在分配时已死亡，民事权利也随之灭失，其家属要求死亡人员继续享有民事权利和村民待遇，有悖法律规定，不应分给征地款。因此，新生儿要求分配征地补偿款的应予支持，死亡人员的家属要求分配征地补偿款的不予支持。 7、小城镇户籍改革中“农转非”人员已经回迁或没有解除土地承包关系的，应视为集体经济组织成员，应予以分配；但户口未回迁且已解除土地承包关系的，不予分配。 8、在编国家公务员和事业单位干部、大集体以上离、退休人员并享受养老金的，因已经脱离集体经济组织，其身份已发生改变，一般不予分配。 9、大中专院校在校生及现役军人，为了支持国家教育及国防事业，应予以分配；在毕业或退伍转业后回乡从事务农，没有解除土地承包关系的，应予以分配；但毕业后或现役军人复员、转业后已经参加国家机关、事业单位及大集体单位工作的，且已经解除土地承包关系的，则不予分配。 10、六十年代精简下放到农村的“定销户”或“戤社户”，户籍仍在本村的，因考虑历史因素，鉴于这部分人对国家建设作出一定的贡献或牺牲，只要其户籍还在本村的，应视为集体经济组织成员，应予以分配。 另外，除了对分配主体的明确上给予解决，还需各级政府秉公执法，廉政守法对于农村征地补偿款应责任一付到底，层层监督，帐务明清。指导基层组织合法平均发放补偿款到每一位应得补偿款的农民手中。当然，这一切的一切，还需国家法律制度的支持和个人的法律意识的提高，到时，此类纠纷的发生将大大减少，出现问题也会迎刃而解。 （三）完善农村征地补偿费分配纠纷的建议 国内农村征地补偿费分配纠纷问题重重，在此，笔者试着从以下几方面提出几点粗略的建议： 第一、从分配主体方面 1、指导村民委员会或村民小组，通过合法的程序，制定出符合法律规定的征地补偿款分配方案，而不能一味地遵从风俗习惯，以防止滥用自治权力现象的出现； 2、组织成立联合督查组，以检查各镇、村、组对被征用土地补偿安置费的分配和使用情况，加强征地后的监督检查工作力度和对征用土地工作各环节的社会监督； 3、主动进村入户，指导符合条件的失地农民申请“最低生活保障”，保障其基本生活，促进社会的安定团结。 4、组织失地农民通过就业培训，提高自身素质，积极寻找就业机会，通过一定的优惠政策鼓励农民自谋职业、引导企业吸纳失地农民。 第二、在社会保障和组织规范方面 现实中，国家征完地之后，失地农民最为关心的问题，就是失地后的生活保障和征地补偿款的合理使用。但这个问题因为资金来源等困难，长期以来一直没有找到妥善解决的办法。为此，建议在全国范围内利用农村征地补偿款和土地流转收益建立失地农民社会保障体系，保险费的支付由地方政府、农村集体经济组织、个人三方负担。并在建立失地农民养老保障体系的基础上，逐步建立失地农民最低生活保障、医疗保障等保障体系。[22] 针对农村土地征用补偿款被贪污、挪用、流失等现象，应着力强化管理，加强对村干部的素质教育，着重从三个方面加大对农村土地补偿费等管理的力度。 1、严格规范财务制度，把好财务收付关口。村社基层组织对收取的土地征用补偿款等，要及时纳入财务，统一管理，合理使用。积极推行村务公开，在村社两级财务管理上推行《资金统管制》和《会计代理制》。“资金统管制”即：要求行政村收取的各种资金，全部纳入财政所实行统一管理核算。财政所分户建帐，执行“收支两条线”，严禁自收自支，严格对票据的领、用、缴、销、存制度，保证预算外资金、专项资金专户专用，防止挤占、挪用。“会计代理制”即：村委会对资金的“所有权、支出权、审批权、收益权”不变，承担本村社的出纳职责，其资金和会计核算由乡（镇）代理。[23]如本区洛带镇（农经站）专门负责会计代理工作，村对乡实行报帐制度，每月底审核整理本月发生的原始凭证，交乡镇财政所或农经站进行复核、结算和帐务处理，禁止村支书、村委会主任担任专职出纳员。 2、规范土地主体和流转管理制度。土地征用属于一种法律行为，应该具有严格的法律程序，在土地征用过程中，我国法律规定的补偿原则是“适当补偿”，补偿费基础既非市场价格也无参照系数，因此一些地方政府随意征用和侵占农村土地，随意确定和拖欠补偿费用，村委会及村干部随意侵占挪用土地补偿金的一个相同的根源——土地的产权主体地位模糊。因此，要严格规范土地征用管理措施，即：一、严格土地征用公告程序；二、土地审批程序公开；三、征用土地公开，补偿费公开；四、涉及到村的土地有偿转让、征用补偿费、青苗补偿费、拆迁费要公开。“土地流转制度”即：在稳定党在农村的基本政策的前提下，按照中央“依法、有偿、自愿”的原则，允许农村对承包土地经营的合理流转，鼓励农民离土离乡从事第二、第三产业，允许农民参加对国家给予的土地征用补偿费、青苗补偿费、拆迁补偿费的公开“听证会”，增强土地征用的透明度，预防政府官员由土地征用管理的漏洞而产生利益驱动走上犯罪。 3、加强对村干部的审计、监督。村、镇的上级政府部门和纪检、监察、检察机关等监督部门注意发现诱发犯罪的制度管理，外部监督，思想教育等方面存在的问题，长期不懈地抓好法制教育，对乡（镇）村重要岗位和管理重要资金的人员，要严格落实各项规章制度，严格落实监督措施，严格执行土地征用管理程序，严把用人关、教育关、监督关，根除产生职务犯罪的土壤，职务犯罪就会得到有效遏制和减少。 第三、从法院执行力方面 在目前社会经济体制和法律构架下，应通过制订相应政策，尊重农村集体经济组织的权益，充分发挥村民自治作用，法院慎重介入。法院介入主要是在土地补偿款和安置补助费上的执行力上。 1、对已经进行分配的土地补偿费，法院有权予以执行。虽然法律对集体土地的处分加以强制限制，但对集体土地被征用后取得的土地补偿费，并未禁止处分。因此，村集体对土地补偿费的处分有完全权利，对其依自治权作出的处分的合法性，应当予以承认。土地补偿费财产性质同于其他财产，但因土地补偿费权属归村集体，若村集体对土地补偿费并不分配到户，则法院不能因被执行人为村民而执行集体财产。仅在村集体依法分配土地补偿费，该征地补偿款权属、性质发生变动时，法院对此时的土地补偿费才可采取强制措施。 2、对于直接支付给农民的安置补助费，法院亦有权予以执行。法院的强制执行并不与法律强制设立安置补助费初衷相冲突，安置补助费设立初衷在于保护农民这一弱势职业群体，强制执行对象为农民个体，注重对被执行个体的生活条件、经济状况的分析。在现实中，多数农民并不富有，安置补助费在其失地后一段时间内，对其生活与工作的扶持亦可以想像，故一般不能再强制执行。对此，法律亦规定了强制执行中的执行豁免制度，法院在执行中必须保护被执行人的基本人权，保证其基本生活水平，使其不会因法院的强制执行而走上绝境，或只能依赖社会救济过日子，导致社会负担的加重。 第四、从国家法律制度的完善方面主要体现在国内外借鉴立法上 世界上的一些发达国家和地区都非常重视土地征用补偿制度，对补偿标准、补偿范围、补偿方式、补偿纠纷处理等等都作了较详细的规定，以市场为基础，尽可能地体现效率、平等的原则。 土地征用补偿问题是一个十分敏感的问题，也是中国土地征用制度中急需解决的一个关键性问题。借鉴世界发达国家和地区的土地征用补偿制度，可以得到如下启示： 1、遵循市场原则，提高征地补偿标准。应借鉴大多数国家和地区的做法，提高征地补偿标准，以市场作为基础，将土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格，充分体现“效率、公平”原则。 2、合理分配征地补偿费用。中国现行法律制度对“集体”界定模糊，村干部成为了集体组织的“代言人”，现实中以村民委员会的名义来强占仅有土地使用权的农民的土地补偿费的事件时有发生，作为弱势群体的农民在由征地补偿费用引发的争议中显然处于不利地位。因此，国家应进一步明确界定农村土地征用补偿的受益主体，一方面使农民不会因丧失土地使用权而丧失土地收益权，能较好地保护农民的合法权益，另一方面也可以有效地防止集体财产的流失。 3、征用土地补偿方式应多样化。借鉴日本、德国等国家的经验，土地征用的补偿方式既可以采用货币补偿，也可以采用实物补偿。而实物补偿又可以采取留地补偿和替代地补偿相结合的方式，从而有效保障和维护被征地农民的切身利益。 4、建立土地纠纷仲裁机构。随着市场经济的不断发展和农民法律意识的增强，由征地引发的矛盾特别是对补偿费用的争议会越来越多。按照目前法律规定，发生土地补偿费用争议的，应由县级以上政府协调，协调不成的则由批准征用土地的人民政府裁决。这种由政府当裁判员的做法，不符合国外通常是由独立于政府的机构来仲裁征地纠纷的国际惯例。因此，有必要建立专业的仲裁机构来裁决征地纠纷，这样可以有效地保护国家、集体、农民三者之间的合法权益，公平合理地予以调处。 结束语 在现实中，农村社会生活极为复杂，法律原则往往难以解决复杂的现实问题。目前对于农村土地的征收补偿制度尚无全国性的法律规定，尽快建立公平、合理的土地征收补偿制度,对于我国社会的安定团结,建立和谐社会有重大而深远的意义。笔者建议通过立法或司法解释认可一些善良风俗习惯，发挥民事习惯法的作用，并对农民集体所有权的行使进行认真改造，使之适应民事社会生活。更为关键的是，相关部门应切实保证法律的实施。制定法律的目的在于保障公民都得到公平、公正的待遇，有了立法，只是公民能够得到公平、公平待遇的法律依据，而法律得到了正确实施，公民才真正享有公平、公正待遇。 参考文献 [1]蒋月.农村土地承包法实施[M]，2006.6。 [2]严永.外嫁女、新生儿能否分得农村土地补偿款[J]，《湖南农业》，2009.3。 [3]杨新.农村征地补偿款分配纠纷的成因及审理对策——新市区法院处理农村征地补偿款分配纠纷的情况分析[J]，www.xjpeace.cn，2007.9。 [4]王明水.关于农村征地补偿款分配纠纷问题的探讨[J]，www.f1168.com.2009,9。 [5]陈小君.农村土地法律制度研究—田野调查解读[M],中国政法大学出版社,2004年。 [6]崔伟龙. 征地补偿费分配纠纷的法律救济[J],www.juvisunion.com.2009,4。 [7]陈新民. 德国公法学基础理论[M]，山东人民出版社，2001年。 [8]韦德.行政法 [M], 中国大百科全书出版社,1997年。 [9]王名杨.法国行政法[M]，中国政法大学出版社，1998年。 [10]孙永翔、吴晖媛.农村征地补偿存在的问题及处理www.Fjsfxh.com.2004,2。 [11]杨统河.土地补偿款分配问题浅探[J]，www.siwm.com,2008.9。 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