| 问题 | 物权法规定建设用地使用权的意义 |
| 释义 | 物权法在第十二章专门规定了“建设用地使用权”。依据该法第一百三十五条规定，建设用地使用权是指权利人依法享有的对国家所有的土地进行占有、使用和收益的权利，权利人有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。笔者认为，在物权法这样一部基本民事法律中规定建设用地使用权，其最重要的一个意义就是明确了建设用地使用权作为民事权利的基本属性，使得代表国家出让建设用地使用权的政府有关部门与取得建设用地使用权的权利人之间成为平等的民事主体，二者之间发生的是民事权利义务关系。 一 、依据我国现行法，土地使用权的收回主要有四类情形： （一）因公益需要而被收回建设用地使用权 此种土地使用权的收回在性质上属于征收，依据宪法和土地管理法第五十八条第二款也明确规定，应当对土地使用权人给予适当补偿。物权法对此种情况下的收回除规定给予补偿外，第一百四十八条还作出了一个非常有意义的规定，即土地行政主管部门应当“退还相应的出让金”。这种规定既符合宪法保护财产的要求，也符合民法公平的原则。 （二）因期限届满而被收回建设用地使用权 依据土地管理法第五十八条第一款第(三)项和第二款规定，如果土地使用权存续期限届满未申请续期或者申请续期未获批准的，收回该土地使用权时不给予补偿。这种规定对于保护建设用地使用权人尤其是广大人民群众的合法权益是不利的。为此，物权法第一百四十九条区分住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权分别作出了规定。对于住宅建设用地使用权，其期间届满的，自动续期。而对于非住宅建设用地使用权，其期间届满后的续期，依照法律规定办理。这种规定就为将来对房屋和其他不动产的所有权和他物权人给予补偿留下了足够的空间，充分贯彻了物权法保护权利人物权的立法目的。 （三）因停止使用等原因而收回建设用地使用权 此种情况下土地行政主管部门收回该土地使用权的性质为行政处理决定，由于此类被收回的土地使用权多属于以划拨方式无偿提供的，因此不给予补偿。但是，对于其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。 （四）因权利人违反出让合同而收回建设用地使用权 土地管理法第三十七条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”城市房地产管理法第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。” [page] 二 、有人认为，土地管理部门因土地使用权人没有按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地而无偿收回该出让的建设用地使用权的行为属于行政处罚，它是土地行政主管机关依据法律的直接规定行使公权力的公法行为。因此，一方面，土地行政主管机关有权无偿收回该建设用地使用权；另一方面，该建设用地使用权上设定的抵押权等权利不能对抗公法行为，该抵押权也因建设用地使用权无偿收回而归于消灭。这种观点也为我国土地管理机关采纳。《国家土地管理局关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》第5条规定：“依照城市房地产管理法第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”《国家土地管理局关于对〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉第十七条有关内容请求解释的复函》规定：“抵押权附属于土地使用权。作为主权利的土地使用权，因行政机关依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，作出收回土地使用权的处罚而消灭时，在该土地使用权上设定的抵押权随之消灭。” 笔者认为，在物权法施行之后，这种观点和做法的合理性值得商榷。因为按照物权法的规定，建设用地使用权是一种民事权利，建设用地使用权出让合同也应当是一种民事合同。该合同中的出让方表面上虽然是作为行政机关的市、县人民政府的土地管理部门，但此时它并非是作为一个行政管理机关的角色出现的，而是作为国家土地所有权的代表的身份出现的，是在依法代表国家行使国家对土地的所有权的。国家具有双重身份，一方面它是主权者，行使公权力；另一方面它又是土地等自然资源的所有权，行使私权利。物权法第一百一十九条规定：“国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外。”因此，土地管理机关及其他任何行政机关在代表国家行使国家所有权，进行自然资源使用权的出让活动时，它从事的是设定用益物权这一民事活动，自然应当遵循民法通则第四条规定的“自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”，不应享有更优越的法律地位，它应当与建设用地使用权人处于平等的法律地位，二者产生的是民事权利义务关系，而非行政管理关系。 既然建设用地使用权是民事权利，建设用地使用权出让合同是民事合同，那么在权利人不按照出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地时，由于权利人的行为违反了出让合同，属于违约行为，因此土地管理部门作为出让合同的一方当事人，有权依据民法通则、合同法等法律的规定追究其违约责任，如要求违约方支付违约金，并在违约情节严重时解除合同，收回建设用地使用权。因此，城市房地产管理法第二十五条规定的“无偿收回出让的国有土地使用权”的性质应当属于违约责任，而非行政处罚行为。具体理由在于：首先，如果城市房地产管理法第二十五条规定的“无偿收回出让的国有土地使用权”是一种行政处罚的话，那么该法会将这一条规定在第六章“法律责任”（该章对房地产开发过程中的各类违法行为逐一规定了相应的行政处罚），而非第三章“房地产开发”。其次，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第6条规定：“受让人擅自改变土地使用权合同约定的土地用途，出让人请求解除合同的，应予支持。”这一规定显然是将无偿收回国有土地使用权作为解除合同的法律效果，而该条的依据正是城市房地产管理法第二十五条。第三，如果将土地管理部门无偿收回土地使用权的行为界定为行政处罚，将会对该土地使用权上的他物权人尤其是抵押权人造成严重的损害。因为土地使用权被土地管理部门无偿收回完全是土地使用权人的过错所致，抵押权人在无法监督土地使用权人按照出让合同的约定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地的情形下，却要承担因抵押人过错而使土地使用权被收回以致抵押权消灭这一突如其来的损害，这不仅是明显不公平的，也对交易安全造成了巨大的风险。 [page] 综上所述，笔者认为，在物权法颁布之后，应当对城市房地产管理法第二十五条中规定的“无偿收回土地使用权”的行为的性质加以正确的理解，认识到该行为只是土地管理机关作为建设用地使用权出让合同的一方当事人要求违约方承担的违约责任，而非行政处罚行为。如果对收回建设用地使用权不服，其提起的是民事诉讼而非行政诉讼。如果建设用地使用权在无偿收回之前已经设定了他物权的，该他物权不因此而消灭。此外，土地管理机关还应当参照物权法第一百四十八条的规定退还相应的土地出让金。 引用法条： [1]《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条 [2]《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 [3]《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条 [4]《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条 [5]《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第六条 [6]《国家土地管理局关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》第五条 [7]《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第一百一十九条 [8]《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十五条 [9]《国家土地管理局关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》第二十五条 [10]《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一百四十八条 [11]《国家土地管理局关于对〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉第十七条有关内容请求解释的复函》 |
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