| 问题 | 保险资金投资城市基建的探索 |
| 释义 | 「内容摘要」保险资金可以商业资金身份进行长期以来视为公共投资领域的城市基础设施建设。一方面，能够满足日益增加的城市化建设的资金需求；另一方面为资金运用拓宽渠道，在地方财政缺乏有力支持的背景下，保险资金可通过城市经营、购买市政债券等几种方式进行投资，同时促进地方政府观念的更新。 「关键词」城市化（Urbanization） 基础设施建设（Fundamental infrastructure） 商业化运作（Commercialized run） 城市经营（City－operatio） 随着我国可运用的保险资金不断壮大，化解保险公司利差损包袱，改变重承保利润的经营方式，目前乃至未来对保险资金的保值和增殖尤显重要。我们通过本文探索保险资金扩大运用的形式，提出将保险资金投入到城市基础设施建设，尤其是在西部亟待开发的小城镇中去，通过与宏观政策的匹配可以发挥保险资金的最大功效。 一、理论和政策准备 在对基础设施融资的问题上，大多数经济论点认为最好由地方政府来提供基础设施。经济学家科尔内曾对传统的社会主义国家进行过精辟的分析，并提出传统社会主义的通病：在缺乏财政硬约束下总要患投资饥渴症。这一点在计划经济及其转型时代的中国是曾经有过的经历。不可否认，城市经济的继续发展需要在城市基础设施，特别是在交通、通讯、能源、供水、废物的收集处理、住房、学校以及公共卫生设施方面进行大量投资，但遗憾的是，在现行的中央政策下，大多数城市或城镇自身无法产生足够的资金用于基础设施建设。更重要的是，投资主体、所有权、收益分配及经营管理缺乏有效的安排，常常导致投资责任不明确，使本来有限的赢余资金（或拨付）流失殆尽。就我国国情而言，早在1997年为应对亚洲金融危机，党中央、国务院就果断做出“扩大内需，实行积极的财政政策，加强基础设施建设”的决策。2000年初国家计委提出“取消民间投资禁区，除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，其余领域都应允许民间资本进入。”2000年10月26日国务院《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中明文规定：“普遍实行城市污水和垃圾处理收费制度。”2001年的《西部大开发实施细则的通知》又强调了金融信贷对西部大开发的支持：“扩大以基础设施项目收益权或收费权为质押发放贷款的范围……开展公路收费权质押贷款业务，创造条件逐步将收费权质押贷款范围扩大到城市供水、供热、公交、电信等城市基础设施项目。对具有一定还贷能力的水利开发项目和城市环保项目（如城市污水处理和垃圾处理等），探索逐步开办以项目收益权或收费权为质押发放贷款的业务。”据估计，“十五”期间，中央和地方两级政府投资仅占我国城市基础设施建设总投资需求的20－30％，资金缺口还需要通过贷款、利用外资、市场融资等方式来解决。而在第11个五年计划期间，城市市场和投资需求年增速将达到7.2％，2010年总投资额达4050亿。 采用保险公司或者养老基金等商业部门对城市基础设施投资，会带来以下三方面的好处： 1、有效地提供高质量的基础设施，提高其利用效率。基础设施经济学家们一致认为，发展中国家提供的设施效率普遍低下是现行机构和组织的经济激励因素太弱或刺激不当所造成的，地方政府的短期行为更使其火上浇油（萨瓦斯1982，洛特1987）。私营部门参与对基础设施投资的影响体现在以下几个方面： （1）私人经营者目标。这是引进私营资本后与公共资金在经营运作上的根本差异。商业保险资金的投资目标将是赢利，而不再是提供某种福利或者无偿的服务。因此，经营目标的不同将直接决定后面几个因素的非公共性。对于商业保险公司来说，人寿保险合同的长期性可以有效而稳定地提供资金来源。 （2）管理自由权。构建多元化的城建投融资机制，其作用是在商业运作的基础上让市场经济主体进行正常的有效的投资选择，以避免行政的条块分割导致效率缺失。 （3）责任心。改变鸡肋项目无人问津和优质项目多头分羹的利益分配格局，形成“谁投资，谁负责”的投资中心模式，避免“所有人虚位”的现象和行政换届带来的投资不连续性，同时，保险资金的投资可能唤起客户对项目的监管积极性。 （4）积极性。基础设施建设的收益率可以使用不同的方法来计算。参照现在部分地区在吸引外资方面所做的收益保底承诺（可达14％）以及国债的收益率，笔者认为现在对基建的投资回报率足以吸引私营资金。 （5）竞争。竞争的最终受益者将是公共资源的消费者，他们将在付费的基础上享受到更为优质的服务，同时获得较高的分红收益从而形成投资和收益的良性循环，并且直接对政府部门的垄断格局发起挑战。 2.节约稀缺的公共部门资源。历年的财政赤字和外债受限或者其他原因使许多政府不能满足不断增长的对基础设施投资需求，因此，可考虑提供基础设施责任从公共部门转移到私营部门，事实上美国许多城市便将固体垃圾收集管理交给私营公司去完成。已经在我国实行了很久的公共厕所收费也是一个例子，这种小型设施所需资金是个人能承担的，由此放大的其他设施改为私营收费也自然可以被接受。随着社会主义市场经济体制的建立，城市市政公用设施的建设和发展逐步实行市场化。长期以来，市政公用事业价格背离价值；一些公用事业企业经营亏损。价格的扭曲造成市政公用事业企业单位缺乏造血机能和发展后劲。十四大报告曾指出：“价格改革是市场发育和经济体制改革的关键，应当根据各方面的承受能力，加快改革步伐，积极理顺价格关系，建立起以市场形成价格为主的价格机制。”这就要求市政公用事业改变经营方式，从福利服务型向经营服务型转变，采取市场补偿和财政补贴相结合的运行机制，逐步调整公用产品事业产品和服务价格。因此，这种做法有国家政策的支持，城镇建设带动的市政基础设施的发展为商业投资提供了机会。 3.吸引私人资金用于基础设施投资。随着衍生融资工具诞生，由私营部门提供基础设施服务的方式在全世界各地迅速发展。例如，在战后复兴时期，日本的保险公司因为与大财团的利益关系等各种因素积极参与了对基础设施的投资。至1986年未对住宅、城市建设工程的贷款共达201845亿日元，为战后日本的经济复兴做出了很大的贡献。经济和信息全球化为各国的私营资金在国际范围内提供更多投资机会，安联、信诺、纽约人寿、安田火灾海上等国外保险公司纷纷参与到对我国的基础设施的投资当中来，累计已逾10亿美元。保险资金的投资运作，只是起引导作用，最终目的是在财政资金的帮助下，形成全社会资金尤其是民营资金的“雪球”效应，以解决许多城市基建投资不足的困窘。[page] 我国入世后，中国本土保险公司仅存的几项优势之一就是民族保险的业务经营网点众多，而不少外资保险公司入世的最初几年内还将受到地域和险种的限制，因此各个城市、城镇以后将是业务争夺的主阵地。从目前的状况看，发展保险业务，就得投资先行，正所谓“羊毛出在羊身上”：投资只是对当地经济增长起辅导作用，而最终保险资金将通过保险业务增长达到资金回笼、增值。从保险资源的分布看，城镇分布的格局也决定了资源的重东轻西。在如今我国保险资源力度未得到充分挖掘的时候，对城市基建的投资将使保险公司更加巩固自己的阵地。从保险公司的角度来说，可以运用的资金包括：权益资产、保险准备金和保险保障资金。保险公司经营的长期性，以及长期寿险合同（10－20年）可以保障后续资金的有效跟进。资金运用要求兼顾“三性”平衡原则：就安全性和收益性而言，由于有了政府部门的参与，投资可以得到很好的保证，而且保险公司自身尚可通过分散投资、与政府签订投资协议等方式作进一步的保障（部分地区甚至对市政建设的投资做出高达两位数的保底收益的承诺）；对于流动性而言，现在的金融市场尚未给保险公司这类机构投资者以较大的发展空间，随着越来越多的市政债券的发行以及国家对城市化进程的支持，投入资金将可能转化为变现能力较强的证券的形式，从而比较好地解决流动性差的问题。 由于风险仍然存在，有必要对投资的比例实施一定的限制，建议保险公司按照经济区域设立投资子公司，然后通过总公司的投资职能部门向保监会、国家发展计划委员会等部门提交投资计划，然后进行资金分配。保险公司进行上市融资之后，更需要对保险资金的流向进行及时披露，在扩大资金规模的同时进一步提高投资效率。就投资的流量来说，单靠有限的保险资金还不足以进行巨额的基建投资，作为金融机构主力的保险公司在金融市场上尚未真正发挥自己应有的投融资功能，在资金运行方面还欠缺成熟的运作经验。所以不仅需要地方政府的有力支持，还需要与商业银行、私营企业等组织以及社保、财政、国际信贷投资基金进行合作。 二、保险资金在城市建设中的几种投资方式 （一）基础设施的市场经营 保险资金可直接参加基建工程的招标，或者间接参股私营性质的基础设施投资企业或组织，进行城市垃圾、能源供应等的投资。目前，北京市已经采取这种形式选择投资者投资基建项目。政府在产品服务价格暂时不到位时为保证投资者能够获得适当的收益，采取了提供补偿资金、提供开发用地、广告特权等方式。这一做法可以看成是为2008年奥运会基础设施的投资做一个铺垫。其他城市的基础设施建设招标工程也纷纷崭露头角，例如2002年4月民生银行上海分行就为上海轨道交通杨浦线首期注资3亿。保险资金可以通过公司的投资机构运作，与项目经营者签订投资合同，或者参加项目投资竞标，而针对目前部分城市的市政公司的市场化改造，保险公司可以考虑直接进行收购或者参股等形式来进入这个投资渠道；保险资金还可以考虑购买有前景的发明专利，比如各大城市都急需的洁净环保系统（CDM）等。 （二）购买城市无形资产 经营城市，其核心是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（土地等）和人力资本（路、桥等）及其相关的延伸资本（路、桥的冠名权等）进行市场运作，最终建立符合市场经济要求的城市建设投资新体制。政府将城市作为整个资产来经营，投资者则充分利用城市的“市誉”来进行投资，购买政府拍卖、租赁已有的城市（公用）基础设施经营权，盘活设施的存量资本。政府功能主要在于监督，按“谁受益谁投资、谁占用推出钱”的原则，通过对现有城市资产的经营权及城市政府的特许权如城市出租车经营权、路桥冠名权、城市户外广告发布权等进行招标拍卖，使城市的无形资产转化为有形资产。目前很多城市都纷纷提出了城市经营的发展战略，尽管政府此举的最终目的是为了更好的吸引资本和人才，但同时也为各种资本提供了很好的投资市场。市誉的增值必然会带来相关的价值的增加，比如城市黄金地段的广告出租权的标价，这也是保险公司参与公益事业的另一种体现。 （三）购买市政债券 这也是保险法修改后比较可行的一种方式。1994年《预算法》明确规定地方政府不能发行债券筹资，但是越来越多的中心城市通过政府独资所属的市政开发建设公司发行市政债券，以绕过地方政府不能作为亘接发行主体的限制。市政债券包括政府提供信用支持型、特定税收担保型和收益债券担保型三种。我国可以根据不同城市的经济发展状况选择不同的类型。上海、济南、北京就出台了《政府性基金基本建设使用计划管理暂行办法》对基建资金运用进行规范。税务部门对基建设施的投资收益有相关的激励措施，因此也应该出台有针对性的部门规章以及时解决资金不足的燃眉之急。 （四）关于回报率 目前的基建项目资金来源以国债为主，在证券市场上国债的表现基本满意，比如沪市国债107、112、908等表现尚佳，说明国债的收益率有一定的吸引力。除了少数地区提出了较高的保底承诺外，大部分地区在实行保险资金的投资时可以将地区的盈利项目和非盈利项目搭配起来进行投资，以较好的调节投资收益。由于商业资金填补了政府资金逐步退出后的空白，因此政府按照市场化经营的目标政府应该在国债利率的基础上采取一定的收益保护措施，在不违背WTO非歧视原则的前提下对项目进行补贴或者税收担保，保证保险资金等的基建投资收益不低于国债。比如今年上海轨道交通建设债券发行利率就高达4.51％。 综上分析，我们认为在城市基础设施的建设中，政府不一定参股每一项基础设施，保险资金可以投向城市建设中去，尤其是在国家提出西部大开发的号召之后，广大的中西部城镇具有相当的投资潜力。这样不仅可以配合国家的政策，还可以打破现在投资渠道狭窄的瓶颈，开创一片新天地。 卓志 邬润龙 |
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