| 问题 | 转让划拨土地使用权合同纠纷的处理原则 |
| 释义 | 若干问题的解释(一)》中的第9条也规定：“法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定合同未生效”，由此肯定法律、行政法规规定的某些合同的批准、登记手续在一定的期限内是可以补办的。《房地产管理法》实施后，《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》第25条的规定仍然被很多法院参照适用，为此最高人民法院2003年4月出台的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第2条借用了该条司法解释的精神，规定“出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效，但是在起诉前取得商品房预售许可证明的，可以认定有效”。这一规定对于体现当事人的真实意思，减少无效合同，促进房地产的流通，起到了积极的作用。根据合同效力补正的原理和已有的司法实践，《解释》第11条后半段根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条的规定，延续以往司法解释的规定模式，明确了“起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”。据此规定，原划拨土地使用权人在起诉前经过政府主管部门的追认批准，在与政府办理土地使用权出让手续后，已经转化为出让土地的使用权人，而根据出让土地使用权转让的相关规定，应当认定转让合同有效。二、受让方直接办理土地出让手续的转让合同的认定处理依前述，划拨土地使用权经批准办理出让手续后可以转让。但由于划拨土地使用权人与政府办理出让手续，不仅需要交纳一笔数目可观的土地出让金，取得土地使用权证书，还要将土地使用权再次变更至受让方名下。因此，实务中很少有通过先出让后转让的形式转让划拨土地使用权的情况，更多的是由划拨土地的受让方直接与政府办理土地出让手续。《城市房地产管理法》第39条第1款即是针对此种情况所作的规定。按照此种形式，当受让方从政府部门受让土地后，即成为出让土地使用权人。而原划拨土地使用权人与受让方之间订立的划拨土地使用权转让合同如何认定，是审判实践中经常遇到的问题。划拨土地使用权转让合同签订后，由合同的受让方与政府主管部门直接签订土地使用权出让合同，并交付土地出让金，是《房地产管理法》确认的方式。该法第39条第1款规定“有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金”。由此也可以看出，该规定同时对划拨土地使用权转让合同的效力给予了肯定。但由于土地使用权出让合同是由政府主管部门与受让方签订的，随着原有划拨土地使用权的消灭和新的出让土地使用权的取得，原划拨土地使用权人与受让方之间合同的性质就发生了变化，事实上产生了政府与划拨土地使用权人、受转让人三者之间的关系，政府将划拨土地使用权从原划拨土地使用权人手中收回，再出让给受让方;原划拨土地使用权人同意政府收回其划拨土地的使用权，是因为可以得到一定的收益，按理说政府要给予一定的补偿，但由于政府收回土地的行为源于原划拨土地使用权人将划拨土地使用权转让给受让方，受让方按照双方合同的约定需支付给原划拨土地使用权人相应的价款，此笔款项可视为对原划拨土地使用权人土地被收回的补偿，只是给予补偿的主体应是受让方，而不是政府。因为只有原划拨土地使用权人的转让行为，受让方才能与政府订立土地出让合同，取得该宗土地的使用权;而对于原划拨土地使用权人让出土地可能带来的不利益，应当由受让方给予补偿。基于此，《解释》第12条规定将划拨土地使用权人与受让方之间签订的转让合同在受让方与政府部门办理出让土地手续后，定位于按照补偿性质的合同处理。由转让合同转化为补偿性质的合同，符合当事人间的意思表示。划拨土地使用权人转让土地的目的是为了获取一定的利益，受让方受让土地是为了取得土地的使用权，但由于划拨土地未经批准不得转让，划拨土地使用权人与受让方之间订立的土地转让合同是无效的。为了减少无效合同的大量出现，促使土地资源的有效利用，本条规定将在起诉前政府部门同意转让，并由受让方直接办理土地出让手续的，定性为补偿性质的合同。这样做不仅可以避免当事人间的合同无效，还可以使各方当事人的合同目的得以实现。同时，将转让合同转化为补偿性质的合同，也符合无效法律行为的转换原理。法律行为转换多半发生在法律行为因未具备某类型法律行为所规定的意思以外的其他要件，如登记或票据的法定方式，而当事人约定的因素，以具备其他类型法律行为的全部要件。我国法律目前没有关于法律行为转化的规定，我国台湾地区“民法”第112条规定：“无效之法律行为，若具备他法律行为之要件，并因其情形，可认当事人若知其无效，即欲为他法律行为者，其他法律行为，仍为有效。”在将转让合同作为补偿性质的合同给予认定后，如何对划拨土地使用权人进行补偿的问题，一般认为划拨土地使用权人取得划拨土地是无偿的，因而当国家收回土地时不应给其任何补偿，但事实上，划拨土地使用权人在取得划拨土地使用权时往往是付出一定代价的，比如划拨土地使用权人获取的如果是一片居民住宅地，他就要负责拆迁、安置等，而这笔费用是很大的，尽管政府会给予一定的帮助，用地者也要负担很大的一部分费用。又如，国家划拨给划拨土地使用权人的土地为一片荒地，划拨土地使用权人要想利用这片土地，还要进行大量的投人，由生地变为熟地，当国家收回时，该宗地已不需要进行太大的投人了。这种对划拨土地使用权人利益的忽视会减低用地者开发土地的积极性。《解释》将划拨土地使用权人与受让方之间的合同定位于补偿合同的规定可以弥补法律规定的这一不足，并肯定了在划拨土地使用权变动过程中必然存在的利益驱动，同时为该种利益界定了法律性质—补偿金。补偿性质的合同属于无名合同，是一方当事人对另一方当事人所失利益的补偿。受让方对于划拨土地使用权人的补偿，包括对土地的占有、使用和地上物、拆迁安置的费用。根据《民法通则》第80条“国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利”的规定，土地使用权包括使用和收益两项权能。划拨土地使用权作为一项土地使用权，自然应包括使用和收益两项权能。其中的收益权是指通过占有、使用而获取土地利益的权利，此处的土地利益既包括使用土地的收益，也包括使用土地的便利。另外，根据《房地产管理法》第22条第1款“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府一方批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为”的规定，受让方对于划拨土地使用权人的补偿还包括对地上房屋及其他附着物等财产、人员安置等费用的补偿。许多人士提出应对补偿的内容进行具体的规定，明示哪些补偿是合理的，哪些补偿是不合理的。考虑到划拨土地使用权人与受让方之间订立的价款所包含的内容可能是复杂多样的，司法解释无法给予具体的规定，以免挂一漏万，因此，只是对合同的性质作出认定。需要强调的是，由转让合同转化为补偿性质的合同后，并不是意味着合同就一定是有效的，还要根据相关法律的规定，对合同的效力作出具体的认定。三、受让方直接取得划拨土地使用权的转让合同的认定处理《房地产管理法》第39条第2款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定，决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理”。这一规定是针对转让的划拨土地使用权不具备出让条件的另一方式的特别规定。这里所称不具备出让土地的条件是指国家对转让的划拨土地暂时无法或不需要转为出让土地，或者根据城市规划不宜或暂时不宜出让的土地。目前，对于哪些以划拨方式取得土地使用权的土地转让不需要办理出让手续的问题没有具体的规定，按照建设部颁布的《城市房地产转让管理规定》第12条的规定，可以不办理土地使用权出让手续的情形有：经城市规划行政主管部门批准转让的土地用于建设《城市房地产管理法》第23条规定的项目的;私有住宅转让后仍用于居住的;按照国务院住房制度改革有关规定出售公有住宅的;同一宗土地上部分房屋转让而土地使用权不可分割转让的;转让的房地产暂时难以确定土地使用权出让用途、年限和其他条件的;根据城市规划土地使用权不宜出让的;县级以上人民政府规定暂时无法或不需要采取土地使用权出让方式的其他情形。据此，在划拨土地使用权人将划拨土地使用权进行转让时，政府主管部门认为受让方具备使用划拨土地使用权的条件后，批准同意转让并决定可以不办理土地使用权出让手续而将该土地直接划拨给受让方使用。按照《房地产管理法》第39条第2款规定的划拨土地使用权转让的方式，实际上产生了政府主管部门与原划拨土地使用权人、现划拨土地使用权人三者之间的关系。当政府土地主管部门决定不办理出让手续而直接将土地划拨给受让方使用时，受让方已不是从原划拨土地使用权人手中获取该划拨土地使用权，而是从政府主管部门直接取得划拨土地的使用权。此种情况下，原本因转让划拨土地而无效的合同效力就需要重新考虑。本条规定对于合同的效力给予放宽，只要在起诉前政府土地主管部门决定直接将土地划拨给受让方使用的，当事人间订立的合同不再是土地使用权转让合同，而是对原划拨土地使用权人丧失划拨土地使用权的补偿。因原划拨土地使用权人在对划拨土地使用过程中，必然要对土地进行拆迁或基本建设，使得划拨土地的价值得以提升。由于这些投入完全依附于土地，不可分割，若国家完全无偿收回，势必会对划拨土地使用权人造成损失，也不符合公平原则。按照“谁用地，谁补偿”的土地使用模式，为充分发挥土地的利用效能和经济效益，兼顾各方的利益，《解释》第13条也规定：“土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府决定不办理土地使用权出让手续，并将该划拨土地使用权直接划拨给受让方使用的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。”这样规定符合社会实际情况，更可以减少无效合同的出现，体现《合同法》的立法精神，保护双方当事人的利益，促进土地资源的合理利用。中华人民共和国合同法> |
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