| 问题 | 行政诉讼给付之诉 |
| 释义 | 一、行政给付之诉的必要性 给付之诉是伴随福利国家给付行政发展而来的一种新型诉讼类型，以“给付性”为诉讼目的。在这种诉讼类型中，行政主体与行政相对人的给付关系、行政主体的给付义务和给付行政权的配置、行政相对人的给付请求权等都在诉讼审理所应考虑的范围内，与传统以秩序行政为中心设计的诉讼类型多有不同。给付之诉不能再为其他之诉所概括，有必要成为一种独立的诉讼类型，以发挥其更为广泛和重要的作用。 第一，契合行政法理念的变迁，促进给付行政发展的需要。在19世纪末20世纪初自由资本主义向垄断资本主义转型的浪潮中，人们在享受着经济繁荣带来的工业化成果的同时，也不得不面对新出现的贫富悬殊、两极分化、环境污染等社会问题。包括个人和企业等单个主体对这些问题的束手无策使得人们对政府行政职能的需求不断增长。古典自由主义者心目中的“守夜人式国家”开始改换社会管理模式。相比自由主义时代，以后的政府行为不仅涉及如何消极地保护公民的自由，而且被赋予新的责任，向公民积极提供适合于缓解社会风险的服务。人民对国家的依赖也越来越严重，尤其是在劳动、教育、医疗和其他社会福利上。国家要提供个人需要的社会安全，要为公民提供作为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施(如水、电和煤气、交通管理、废水和垃圾清理、卫生保障、医疗和养老院、学校和其他培训设施、剧院、博物馆和体育设施等);为了保证社会公平，保持或者促进经济结构的繁荣，国家还必须对社会和经济进行全面的干预。 当下我国在经济快速发展的同时也面临着资本主义曾经遇到过的社会问题，而且在居住、教育、医疗等民生方面的问题更显严峻。完善给付行政，推动民生建设，已经成为我国政府现在和将来工作的重中之重。随着行政体制改革的深入，行政的疆域也由原来的国家独占行政拓展到社会公共行政。以秩序行政行为中心主义架构、目的在于矫治违法行政行为的行政诉讼已经无法有效促进现代福利国家的行政目的。实体法层面上的行政法理念的变迁与给付行政的发展呼唤程序法层面上行政诉讼制度的回应，用独立的行政给付之诉及时化解给付领域内的行政争议并积极促进给付行政的发展。 第二，保护行政相对人的公法权利，促进法治行政的需要。过去行政权力的运行方式局限于警察行政和赖以支撑的财税行政，因此传统观点认为行政诉讼的目的仅在于保证公民的自由免受行政权力的侵蚀。我国在立法之初深受传统观点影响，规定只有在具体行政行为侵犯了行政相对人人身权和财产权的情形下，行政诉讼才有发动的可能。在给付行政时代，这种受案范围的狭隘设计对于行政相对人的合法权益保护是明显不足的。因为与给付行政的发展伴随而来的是公民基本权利范围的拓展。基本权利反映的是个人在国家和社会中的根本法律地位，一般指作为人和公民个人在宪法上享有的根本权利。基本权利的保护是行政和行政诉讼不可言喻的首要含义，它将法治国原则多面向地加以具体化，透过其主观法功能导向，使法治国原则具有防御力，产生具体的主观公法请求权。福利国家基本权利的内涵已经不再仅仅局限于人身权和财产权等“第一代权利”，而是延及到更广泛的经济、社会和文化等“第二代权利”。行政诉讼必须拥有相应的诉讼类型要为公民的积极社会权保驾护航。依据行政给付之诉，行政相对人可以要求行政主体履行多类给付行为，例如享有提供利益、改善个人境况、确立更好的生活关系、分配社会产品，以及共享社会资源等。 给付行政的发展同时带来了行政主体的诸多新型行政活动，相应的新型纠纷样态也逐渐增多。行政给付诉讼类型的缺失，使得行政指导行为、行政合同行为等软行政活动以及由此而产生的诸多行政事实行为引起的争议往往被排除在外，造成诸多纠纷长期处于无法解决状态，严重影响了社会稳定。 第三，确立诉讼审理标准，有效解决行政争议的需要。给付行政和秩序行政的区分是对政府职能进行分类的结果。行政行为起源于德国学-者**o迈耶对警察国家行政法的总结，作为从属于政府的行政裁决，行政是向人民就什么是个案的法所为的高权宣示，强调的是单方性和强制性。但是随着政府公共职能和义务的加强，传统的单方命令性行为已经无法适应给付行政的发展。与行政职能的扩大相适应，给付行政也越来越关注过程意义上的行政，原有的强制性逐渐被淡化和溶解，行政相对人的合意和合作开始被注重。行政活动在基本形式上呈现出多样化形态，行政指导、行政契约、行政奖励、行政扶助、行政补助、政府采购、行政经营、行政拍卖等多种非权力行政方式被广泛运用，甚至私法方式也可能产生行政公法效果。行政诉讼的非类型化使得法院不能按照行政争议的不同性质作出不同的处理。以往行政诉讼的诉讼审理标准和规则都是围绕秩序行政设计，秩序行政最大的特点是其羁束性，由此而推导出秩序行政具有不可处分性，因此在秩序行政之诉中不允许存在调解制度。基于秩序行政对自由的侵害性特点，法院在案件审理中也应以行政行为的合法性为审查对象，在判决结果上也以撤销判决为核心。 福利国家下的给付行政多具有授益性特点，是给行政相对人带来利益的行为，蕴含了政府的广泛裁量。与之相适应，行政法的基本原则也开始拓展，比例原则、信赖保护原则已被广泛遵循，而传统的法律保留原则却遭到了重新检视。行政给付之诉诉讼类型的设计不同于传统秩序行政的撤销诉讼类型，在审查范围上、调解制度等审理标准和规则上都有所变革，有利于解决诸多新型行政争议。 二、行政给付之诉的形态分析 在民事诉讼法上，根据原告诉请的性质和内容，诉可划分为确认之诉、给付之诉和形成之诉，其中给付之诉是指原告向被告主张给付请求权，并要求法院对此做出给付判决的请求。行政诉讼脱胎于民事诉讼，单就诉讼形式而言，两大诉讼法上的给付之诉并没有太多差别，但是出于对行政相对人权利的有效与无漏洞保护，行政给付之诉的设计更具有精细化的特征。行政给付之诉是一种新兴之诉，出现时间较晚，它的形态主要有以下三种。 1、职责之诉 职责之诉包括拒绝之诉和不作为之诉，指行政主体有职责作出某类给付行政行为，在行政相对人提出申请后拒绝作出或者怠于作出时，行政相对人向法院起诉要求判令行政主体作出给付行政行为。行政相对人向行政主体请求作出特定的行政行为而遭到驳回时，如果向法院提起撤销之诉，请求法院撤销的是行政主体所做的驳回，由此出现的尴尬情形是即使相对人在诉讼中获得有利判决，有利的效果也只是局限于行政主体的驳回被撤销而己。如果行政主体仍然不作出行政行为，行政相对人充其量只能再次提撤销诉讼，结果就只能反复地撤销、驳回、起诉、撤销、驳回、起诉，而终究是无法获得权利的救济。职责之诉的出现，可以使得相对人直接向法院请求行政主体作出特定的给付行政行为，诉讼争议也不再仅是行政主体的驳回。我国《行政诉讼法》对职责之诉做了规定，在被告不履行或者拖延履行法定职责时，法院须判决其在一定期限内履行。 职责之诉在德国法上称为义务之诉，与台湾地区的课予义务之诉存在着重合之处，后者是指请求法院判令行政机关为行政处分或特定内容的行政处分。职责之诉发动的前提是行政相对人向行政主体请求作出行政行为而被拒绝或者未作出受到了侵害。德国法上因此而确立义务之诉诉权的依据是权利侵害的可能性，而不是行政行为的(积极)请求权，并认为如果原告笼统地提出了对行政行为的主观请求权，不作为或者拒绝就总是包含了权利侵害的可能性。在日本，课予义务之诉则是经历了四十多年的理论争论和探索，最终通过诉讼法律修改的方式确立下来。修改后的日本《行政案件诉讼法》对课予义务之诉的定义、分类、诉讼要件、审理程序和判决方式、诉讼过程中的临时救济制度及其对撤销诉讼规则的准用等作出了全面规定。 2、一般给付之诉 一般给付之诉的适用范围非常广泛，是指行政相对人请求法院判令行政主体做出具体行政行为以外的给付行为，包括财产的给付、资讯的给付和非公权力行为的非财产性给付行为。财产给付行为是行政给付之诉的重要阵地，主要集中在社会保障领域，包括一定数额的金钱给付和一定物质利益的给付。我国宪法规定，公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。宪法对公民社会权利的宣示性规定一直被学-者们引用为给付行政的宪法依据。从我国的法律规定和审判实践来看，当前财产给付行为主要涉及抚恤金的发放、行政赔偿和行政补偿。其中对“抚恤金”的理解应做广义理解，即凡涉及到公民人身权利和财产权利而又应该由行政机关发给的救济金、福利金、保险金、奖励金、最低生活保障金等都属于法律规定的“抚恤金”范围。在德国和台湾地区，财产上的给付之诉允许行政主体作为原告向行政相对人要求财产给付，主要有三种情形，误发、溢发抚恤金的追回、公法上的无因管理、公法上的不当得利。 资讯给付在信息时代显得越来越重要。给付行政源自于德国学-者**科霍夫的“生存照顾”理念，认为政治权力的拥有者负有满足人民生存照顾之义务。给付行政发展至今，福利国家为了摆脱日益沉重的福利压力，照顾原则已经被国家辅助性原则所替代，人民的自主与合作作用越来越凸显。台湾学-者据此推导出在资讯社会中人民有知的权利，政府应适时提供足够资讯以便人民作决定或参与公共意见形成时，更正确、更容易、更可能。 非公权力行为的非财产性给付行为主要是指事实行为和效力低于法律的行政规章和章程的制定。我国诉讼法律和司法实践对此都没有肯定。德国和我国台湾地区承认原告可就事实行为提起给付之诉。因为行政给付在外部形式上是表现为由行政行为、准行政行为和事实行为组成的一系列的行政活动，包括决定、行为、动作、标志、默示、语言等多种形式。而且行政行为具有过程性的特点，中间可能涵盖着数个意思表示，这些因素在行政行为作出的过程中可能组成一个新的行政行为，如阶段性行政行为或前提性行政行为，也可能组成一个准行政行为或者事实行为。德国诉讼法倡导对公民权利进行无漏洞的保护，对公民将来要受益的权利也给予保护，这一点表现在规范制定之诉上，允许因规章或者法规命令的制定可能受益的行政相对人，请求法院判令行政机关在规定时间内制定和发布该规章或法规命令。 3、停止作为之诉 与撤销之诉是在行政行为已经做出的情形下适用不同，停止作为之诉属于事前司法救济，是指行政相对人请求法院判令行政主体停止或者中止一个不利的行政行为。我国行政诉讼法对此也没有作出规定。停止作为之诉旨在防止一个尚未发生的公法行为，要求具有预防性法律保护的需要，即不禁止事后将会造成难以弥补的损害情形。德国《行政法院法》对此并无规定，而是由学界和行政法院判例所认可。经历过纳粹统治的惨痛教训，德国学-者认为公民必须可以针对任何阶段的行政行为提起防御之诉，而无须考虑它是是否完全作出，因此又被成为一般防御之诉。请求停止作为之诉的实质就是原告在行政机关已经或者正在“作为”时而提起的旨在排除干扰进一步扩大的诉讼。 |
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