| 问题 | 行政复议不予受理决定书的可诉性 |
| 释义 | 行政复议不予受理决定书的可诉性 ——戴某不服某县建设局行政审批申请复议案分析 基本案情和审理情况 2001年8月6日，戴某向复议机关提出行政复议申请，要求撤销某县建设局向某房屋开发公司发放的《建设用地规划许可证》。其申请的事实和理由部分陈述了其与某房屋开发公司之间就原房屋拆迁的纠纷，而对其复议请求未列举相应事实。复议机关接受此申请后认为：戴某复议申请书的内容不符合《行政复议法》第6条、第9条的规定，决定不予受理。戴某不服该复议决定，向法院提起行政诉讼。 评 析 在实践中，常会遇到原告就复议机关所作出的不予受理的行政复议决定不服而提起的诉讼，而我国行政诉讼法、行政复议法及相关司法解释对此规定不是很明确。如行政诉讼法第三十八条规定：“……申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”依本条规定，似乎可以理解为只要申请人对复议决定不服就可以起诉。再如，行政复议法第十九条规定：“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”对于这一规定，有人理解为只对复议前置的事项，申请人可以就不予受理的复议决定向人民法院起诉;而对选择复议的事项，则不可以起诉。 由此产生了两个问题：一是不予受理的复议决定是否具有可诉性;二是选择复议程序中不予受理的复议决定是否具有可诉性?从理论探讨的角度看，不论是复议前置还是选择复议的事项，不予受理的复议决定均具有可诉性。这可以从以下几方面论证： 一、关于行政复议行为的性质 普遍的观点认为行政复议属于具体行政行为，而非抽象行政行为。通常划分两者应主要考查以下两个问题：“一看对象是否有确定性。抽象行政行为的对象是不确定的，而具体行政行为的对象是确定的;二看行为是否具有反复适用性。具体行政行为不能反复适用，而抽象行政行为可以反复适用。凡属于可以反复适用的属于抽象行政行为;凡是不能反复适用于同一类型事项的属于具体行政行为。”基于该标准，可以认定复议行为属于具体行政行为。因为在行政复议过程中，复议机关的行政审查权针对的是特定的申请人与被申请人之间特定的行政权益之争，其复议审查行为对象既涉及到特定的人，还涉及到特定的事，且复议决定对申请人的具体权益具有现实的影响。另外，复议机关作出的行政复议审查行为，是一种依申请人的申请而作出的被动行政行为，其效力也只及于申请人与被申请人之间，不具有反复适用性。 二、关于不予受理行为的性质 行政不作为是指行政主体负有某种作为的义务，并且具有作为的可能性而不为的行为。不作为既是行为方式问题，表现为不作出一定的动作，也是行为内容问题，当行为在行为方式上有动作，而实际内容却表达不作，即明示的拒绝行为，仍属于不作为，也就是有义务而不履行职责，其中“义务与职责”是对等的，即职责的完成必须能够达到充分履行义务的程度。 行政复议申请有复议职责却以不予受理的形式履行答复的义务，并不是全面地履行行政复议的职责。这种行为方式应属于不作为。 三、关于诉权的处分权 对于不予受理的复议决定不服而提起诉讼的案件。有的学者认为，复议为选择程序的，为了减少当事人的诉累，提高审判效率，当事人应针对原具体行政行为起诉;复议为必经程序的，行政机关不予受理复议申请的仍属于未经过复议，当事人此时便不能就原具体行政行为的合法性起诉，只能就行政复议行为起诉。在此，既然承认了行政机关的复议决定的可诉性，然而在复议为选择程序的行政案件中，为什么就不可以对行政机关的复议决定提起诉讼呢?诉权是当事人的宪法性权利，其来源于实体上的权利。根据正当程序之原理，未经正当程序之审理，当事人的权利不可剥夺。再者说，诉权的处分权是当事人的权利，即诉讼客体的选择应当由当事人来选择，而不应由人民法院来决定。只有这样，才能充分保护当事人的诉权。 由上所述，无论复议是必经程序还是选择程序，申请人对不予复议决定不服，均可以以复议机关为被告起诉。针对该类诉讼，对于行政复议机关依法应当受理的，应依法判决复议机关履行受理复议申请的义务。这样就会对复议机关履行复议义务产生一定的约束力，有利于促进复议机关自觉履行受理行政复议申请的义务。 |
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