| 问题 | 益征收征用补偿标准探讨 |
| 释义 | 摘 要 全国人大第四次修宪规定了公益征收征用应该给予“补偿”的原则，国家应当制定公益征收征用法，依据实际情况确立“补偿”的具体标准。文章认为，根据大陆公益征收征用的具体情况，对被征收征用人的补偿可分别实行“完全补偿”、“适当补偿”、 “超值补偿”几种不同标准。现阶段不宜主张公益征收征用中的精神损失补偿，也不宜把对财产权的限制即“实质侵犯”也包括在公益征收征用的补偿范围之内。 关键词 公益征收征用 补偿标准 完全补偿 适当补偿 超值补偿 （一） 十届人大二次会议在对现行宪法进行修改时（以下简称第四次修宪），明确规定了国家实行公益征收征用应该给予“补偿”的原则。其具体内容主要有两个方面： 一是将现行宪法第10条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 二是将现行宪法第13条“国家保护公民合法的收入、储蓄、房屋和其它合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 大陆宪法的这些重要修改，强化了对公民合法私有财产权和农民集体财产权的保护力度。仅就公益征收征用补偿问题而言，在第四次修宪前，大陆的有关法律中并不是没有规定，如土地管理法和城市房地产管理法等许多具体法律、法规中都对公益征收征用中的补偿要件做出了规定，有的法律、行政法规、规章还对补偿标准作了较为具体的规定。但从一个国家的法律体系来看，公益征收征用中的“补偿”要件在宪法中的缺失毕竟是一个遗憾。第四次修宪在宪法中明确规定了国家在公益征收征用公民个人财产和农民集体所有土地时必须给予补偿，就用国家根本大法的形式保护了公民个人和农民集体的合法权益。 在讨论公益征收征用的补偿标准之前，我们有必要首先探讨并厘清两个前提性或基础性的问题，即：一是公益征收征用的概念及其内涵问题；二是公益征收征用的对象问题。 第一个问题，什么是公益征收征用？ 公益征收和公益征用是两个不同的法律概念。公益征收是指为了公共利益的需要，国家将非国有的财产强制性地收归国有；公益征用是指为了公共利益的需要，国家强制性地使用个人或集体的财产。公益征收和公益征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处就在于，都是为了公共利益的需要，都要经过法定程序，都要给予补偿。不同之处则在于，公益征收主要是所有权的改变，公益征用只是使用权的改变。公益征收的主要表现形式是国家从被征收人手中直接取得所有权，其结果是所有权发生了转移；公益征用则主要是紧急情况下国家对非国有财产的强制使用，一旦紧急情况结束，被征用的财产应返还原权利人。在特定情况下征用也会转化为征收。如在抗洪抢险中，国家征用民用船只运送抗洪抢险物资，这是征用；在堤防出现缺口时，国家动用包括民用船只在内的船舶沉船堵险，这里就从征用转变为征收。我们还需要注意一点，公益征收主要是财产所有权的改变，并不是说对财产使用权就不存在征收。在一定条件下，国家为了公共利益的需要，对国有财产的非国有的使用权也可以征收。如城市房屋拆迁，征收对象就是被征收人使用年限未满的国有土地使用权。过去我们对征收和征用这两个概念有时混淆使用，如大陆宪法第10条第3款原来是规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这里的“征用”对象，明显是指农村和城市郊区农民集体所有的土地；这里的“征用”，究其本意，应是指征收为主，包括征用。因为虽然不能排除国家为了公共利益的需要一时占有农民集体所有土地的情况，但就一般情况而言，是将土地所有权由农民集体所有变更为国家所有。第四次宪法修正案将原宪法规范修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”，其表述更为规范和准确了。 第二个问题，关于公益征收征用的对象问题。 从现实来看，公益征收征用不仅应包括公民个人财产和农民集体所有土地这一专项财产，也应包括集体所有的其他财产。大陆的财产所有制，除国有制和个人所有制外，还有一种基本形式即集体所有制，这一点与西方国家有很大的不同。西方国家在财产权上仅存在国有和个人所有两种基本形式，在他们那里集体所有只是个人所有的特殊形式。在大陆集体所有制属于公有制的范畴，是公有制的两种基本形式之一。从实际经济生活看，不仅大陆城镇存在大量集体所有制企业，在农村也有大量的乡镇企业，这些乡镇企业分别属于乡镇、村、合作社几级农民集体所有。国家公益征收征用的对象，无法排除城市和农村的这些集体所有的财产。本次宪法修改后，大陆宪法所列明的公益征收、征用对象，是公民的个人财产和农民集体所有土地这一专项财产。宪法是根本大法，它不可能事无巨细囊括无遗，但在制订相关法律时，应该考虑把对集体财产的公益征收征用包括在内。甚至从某种意义上说，外国人在华的财产也不能排除在国家公益征收征用对象之外。 （二） 它山之石，可以攻玉。追溯、考察自近代以来特别是当代世界上其他国家和地区关于公益征收征用补偿标准的规定，对于制定大陆公益征收征用法和完善其征收征用补偿标准，具有一定的启迪意义和借鉴价值。 首先，考察一下德国的公益征收补偿标准。可以这样讲，德国的公益征收补偿标准的确立，经历了一个从完全补偿到适当补偿再到公平补偿的历史发展过程。十九世纪，继黑森大公国（Gross Herzogtum Hessen）颁布征收法之后，德国各邦都陆续制定了征收法，并普遍确立了“完全补偿”原则，充分反映了当时德国法治国家和“财产权不可侵犯”的基本理念。 第一次世界大战之后，德国“魏玛宪法”确立的是“适当补偿”原则。这一原则的确立，主要基于两个原因：第一，从客观原因来讲，德国在第一次世界大战中由于战败，割地赔款，导致经济凋敝，使得国家无力支持“完全赔偿”；第二，从宪法的价值理念来讲，“魏玛宪法”是在德国社会民主党右翼势力主导下制定的，体现了较为浓厚的社会民主主义价值理念，社会民主主义的基本原则之一就是“社会平等”。“适当补偿”原则要求政府在决定补偿的额度时，应当权衡公益的要求以及参考当事人的经济状况来确立其补偿额度，不必拘泥于“全额补偿”。这是德国补偿制度观念的一大转变。但“适当补偿”原则在实践中“遭致温柔的抵制，许多学说与判例仍然坚持完全补偿的立场，使魏玛宪法的财产权社会化措施招致失败”。 在第二次世界大战之后，联邦德国即西德根据现实状况在其基本法中又确立了“公平补偿”的原则。这一原则要求政府在确立补偿标准的额度时，将公共利益视为“同等之价值”来衡量从而做出最终判断，这一原则至今仍然是指导德国行政补偿的基本原则。在运用这一原则的实际操作过程中，补偿额度一般包括完全的交易价值及相关的费用，如搬迁费用、必要的法律咨询等，但不包括间接的损失，即间接的损失不在补偿考虑之内。 其次，我们再看看日本在公益征收方面的补偿标准。日本战后宪法第29条第3款规定：“私有财产在正当补偿下得收为公用”，这里确立的是正当补偿的原则。但怎样才算是“正当补偿”，仍旧是见仁见智，说法各异，有“完全补偿说”、“相当补偿说”等许多学说。“完全补偿说”认为“补偿必须将不平等还原为平等，即对于所产生损失的全部进行补偿”，“相当补偿说”认为宪法的这一规定并不一定要求全额补偿，只要参照补偿时社会的一般观念，按照客观、公正、妥当的补偿计算基准，计算出合理的金额予以补偿就足够了。日本在实践中倾向于采取“相当补偿说”，但必须指出的是，相当补偿只适用于实行社会公共政策的情况下（如土地征用），在其他为了公共利益而征收或限制私人财产的情况下，无论采取完全补偿说还是相当补偿说，损失补偿的内容“基本没有什么不同”。 另外，值得注意的是现代日本还出现了“生活补偿”的新理论。所谓“生活补偿”不是对个别财产的财产性价值的补偿，而是着眼于作为整体的人的生活的本身或者针对人的生活实际的补偿，如因水库建设，村落被迫转移，村民失去的不仅是房屋耕地，更失去了其生存的生活本身，在这种情况下，即便给予完全补偿，有可能仍不足恢复与原来同等程度的生活状况，应给予上述生活补偿，即对财产人恢复以往的生活状况而进行的补偿。 第三，我们有必要考察一下法国关于公用征收的行政补偿标准问题。法国的行政补偿标准比较明确，在公用征收法第一部分第一编中就明确规定：“补偿金额必须包括由于公用征收产生的全部直接的、物质的和确定的损失。”从这条规定来看，法国的行政补偿标准采取的是“完全补偿”原则，但完全补偿的对象必须是直接的、物质的和确定的损失。所谓直接的损失，是指和公用征收有直接因果联系的损失，例如出租的房屋被征收后，房东丧失租金收入，房客失去栖身之所，这些都是直接的损失；所谓物质的损失，是指丧失财产的物资层面的利益而言，不包括精神上和感情上的损失在内；所谓确定的损失是指已发生或将来一定要发生的损失而言，不包括将来可能发生的不确定的损失在内。 第四，哥伦比亚在公益征收方面的规定也有一定的借鉴价值。拉美国家哥伦比亚从1853年开始制定的几部宪法都宣称保护私人所有权，明确规定：“为了立法机关所确立的公用事业或社会利益的缘故，可以进行征收，但须通过司法判决进行事先补偿”。“事先补偿”的要求就成为该国土地改革的一大障碍。该国在1936年的宪法中新增了一条：“立法机关出于公平缘故，有权决定对某些征收不进行补偿，但须由两院议员以绝对多数表决通过。”从而为土地改革扫清了障碍。哥伦比亚最高法院在1964年的一个宪法判例中称：“所有权要服从于共同体利益，宪法对财产权保护要以权利符合共同体的需要的程度为条件。”最高法院论证说，对于土地征收的补偿，宪法并没有要求补偿用现金支付，故而付给政府债券也就足够了，并且“对那些占有土地超出其社会功能绩效的人来说，这已经够慷慨大方的了。” 第五，意大利关于公益征收的补偿较为特殊，也有一定的参考性。意大利1948年宪法的第42条宣布保护私有财产，并规定只有在补偿的情况下国家才能予以征收，但宪法第44条规定：“为了合理地垦种土地，建立公正的社会关系，法律得对私有地产设置义务及限制；根据行政区划和农业区域限定其延伸；倡导和施行荒地复垦，大地产的改造，生产单位的重组。”第44条的规定必然会影响到对第42条的解释以及补偿要求。但事实上，随之而来的则是该国在进行土地改革过程中，对被征收土地只给予了适当的补偿。 综上所述，可以看出，在公益征收补偿的标准问题上，经济发达国家要适当高一些，发展大陆家则相对低一些；主张自由主义价值取向的国家数额要高一些，主张社会民主价值取向的国家数额要相对低一些。可以这样讲，没有哪一种标准是绝对真理能够具有普适性，只能从本国实际出发，选择相对合理、切实可行的标准，才能够解决这个既非常实际也相对较难的问题。 （三） 在第四次修宪前的多次讨论过程中，对于公益征收征用的补偿应取何种基本原则，学者们提出了不同的意见和标准。有的主张“完全补偿”说，有的主张“充分补偿”说，有的主张“公正补偿”说，有的主张“适当补偿”说。此次宪法修正案采用了“补偿”这一概念，笔者表示完全赞成。但宪法规范的一大特点就是它具有高度包容性，以及它的高度张力和巨大的弹性空间。“补偿”这一概念，并不排斥“完全补偿”、“充分补偿”、“公正补偿”、“适当补偿”，它包容这些内容，只是因时因地因事也可能因人而异。 对宪法的原则性规定，制定具体法律时则应尽可能地细化，增强其操作性。宪法规定的是“补偿”这个大原则，要将这个大原则用于指导每一个具体公益征收征用行为的实际补偿，需要经过若干个中间环节的转化。事实上，全国人大及其常委会的相关立法，国务院的行政法规及其政府部门的规章，甚至地方性法规和地方政府规章，都难以制定出具体实施补偿时能直接套用的标准。如大陆土地管理法第47条规定，征用耕地的补偿费为该地被征用前三年平均年产值的6—10倍，土地补偿费与安置补助费之和的上限为前者的30倍。此处规定已经尽可能地详细了，但是，“该土地被征用前三年平均年产值”，依然是一个模糊概念，依然要由实施征收行为的政府去确定。大陆农产品并未完全进入市场，相当部份农民自行消费，计算平均年产值伸缩余地不小。大陆各地经济发展水平差异很大，征收征用同一物品，市场价值却会有很大的差距。以目前公益征收发生率最高的城市房屋拆迁和农村征地来说，各地之间的价格差距非常之大，北京、上海、广州的房价、地价可能是内地县城房价、地价的十倍之上。最具体的补偿标准还是要由实际实施公益征收征用行为的当地政府去制订。但是，将宪法的大原则再作细化，分别情况规定几个较为具体的标准，用立法方式确认下来，对于指导地方各级政府制订最具体赔偿标准，对于保护被征收征用人的合法权益，仍然具有重要意义。 我们认为，在公益征收征用过程中，国家对被征收征用人的补偿，应分别情况主要采取下述标准： -完全补偿标准。完全补偿，又叫等值补偿，充足补偿。过去认为“完全补偿”有两个要点：一是预先补偿，即在实际征收前补偿即到达被征收人手中；二是市场价格的等值补偿。笔者过去也曾经持有相同观点，现在看法有所改变，趋向于赞成第二点，认为不必苛求第一点。完全补偿不等于一定要事前补偿，也可以事中补偿，事后补偿。至于等值补偿则需要明确，它是指财产征收时的市场价格，不是指财产购置时的市场价格减去折旧费用。一些地方政府在实行公益征收时，从有利降低补偿费用出发，实用主义地选择“等值”，谁补偿低就选择谁，往往是选择后者。比如很普遍发生的一种情况是，在农村征地时，若对农民的房屋也需要拆迁，几乎都是按农民建房的造价补偿，一平方米多为二三百元甚至一两百元钱。这里且不说农民建房的非技术劳动力投入，往往是自家人和亲朋好友，建房造价多不包括在此，把这一部份价值计算在内就是等值补偿吗？答案是否定的。城镇近郊农村征地后，原来的农民转为城镇居民，不能再批宅基地，不能再行自建住房，需要购买城镇商品房居住。这里的“等值”，应该是购买与原来生活条件基本相当的城镇商品房价格之“值”，而不应该是当时建房造价之“值”。试想，被征收房屋即便有二百平方米，每平方米补偿二百五十元，总价也只有五万元钱。五万元钱在中等以上城市购买不了一套八十平方米的房屋。事实上，许多这类农民是将其它所有补偿费、补助费和房屋补偿费加在一起才能在城市郊区购买一套几十平方米的住房。而其它补助、补偿费用本是为这些原来的农民在失去土地进入城市后自谋职业所用，也是为他们在从农民到居民的过渡期内维持基本生存所需的费用，可是光买房一项就花完了，这样一来，如果他们不能马上找到合适的工作，立即就进入了城市贫困人群的行列。当然，等值补偿也包括了优势均衡。试举同样的一个例子来说，征收农民二百平方米房屋，是否必须补偿城市二百平方米房屋或同值货币呢？答案也是否定的。城市房屋一般质量好于农房，造价相对较高，公共设施也相对齐全，在补偿时这些因素也是必须加以考量的。 “完全补偿”标准应该适用哪些类情况？我们认为，主要有：（1）征收私人的用于物质生活的生活资料；（2）征收私人自己直接用于生产经营活动的生产资料。为什么如此主张呢？我们考虑，在和平时期，在正常状况下，国家公益征收不宜降低被征收人物资生活水平应当是一个基本原则。第一类情况和这个原则直接关联；在第二类情况下，被征收人的生产资料和其生活水平也密切相关。 -适当补偿标准。适当补偿是一个弹性很大的概念，但有一个基本点，补偿标准在征收物的市场价格之下，而不是等于征收物的市场价格。有的同志主张国家公益征收征用一律实行完全补偿，我们不赞成这种观点。主要理由是基于：第一，国家对私有财产的征收征用，可分为平时征收和紧急状况下的征收征用。在紧急状况下的征收不可能实行完全补偿，其不言自明；第二，私有财产，可以是有形资产，如房屋、机械、车辆等，也可以是无形资产，如专利、技术等知识产权。对前者的市场价格一般说尚有一个客观标准，对于后者，由于专利技术等知识产权本身具有独占性的特点，如果完全按照市场规律，在求大于供时，市场价格就会畸高。这种现象在征收有形资产时也会发生。因此，按市场价格征收也未必合理和可行；第三，从一些发展大陆家和地区的实际案例来看，政府受财力所限，也没有能力实行“完全补偿”。如果一定要求实行国家“完全补偿”才能征收私有财产，实际上就是否认了“征收”本身，从而也就最后地损害了社会公共利益。如国家为了公共卫生安全，需要征收某项药品的专利技术，如果硬要依照“完全补偿”原则操作的话，“征收”实际上就无法实行，公共卫生安全从而也就无法得到保障。事实也是如此，在非洲一些艾滋病盛行国家，一定要求这些国家的政府按照市场价格征收防治艾滋病药品的专利技术，根本不可能做到，但为了公共卫生安全又必须征收，因而在这种情况下国家只能给予被征收人以适当补偿；其四，价值取向。即便在一些发达国家，因价值取向也并不实行“完全补偿”。如德国基本法第十四条第三款就规定：“征收—偿付时应恰当考虑公众和各有关方面的利益”。 适当补偿标准应该适用哪些类情况？我们认为，主要有：（1）对无形资产的征收。这里主要出于无形资产的独占性会在国家征收时市场价格失真和对国家财力支撑的考虑。（2）对非国有企业财产的征收特别是私营企业主财产的征收。主要理由在于，一是国家财力有限，二是征收时市场价格会抬高，三是不致于直接降低被征收人生活水平，四是私有财产的共有属性。对第四点作一点阐述。著名经济学家于光远先生说过，当一个人超过生活需要部份的财产实际上属于社会共有；一位很有影响的民营企业主也说，他的财产超过一千万元以上的部分，对他和家人的生活没有任何影响，这部分只是表现为社会价值。既然此时的财产主要表现为社会价值，为了公共利益适当损失则更是社会价值的体现。（3）对相当部份农民集体所有土地的征收。我们主张，在现阶段，应大大增加国家征地对农民的补偿，但补偿标准不可能是和土地的市场价相等。事实上，农村土地价格特别是城市近郊农村土地价格的提升，与国家对公共设施的大量投入有密切关系，这部份利益国家应该分享。（4）紧急状态下的征收和征用。在此时，公共利益的优先性和急迫性更为突出，各国通常的做法是，在这种情况下国家只可能对相对人予以适当补偿。 -超值补偿标准。所谓超值补偿标准，就是为保障被征收人基本生活需要所给予的补偿超过了征收物的市场价格的标准。保障被征收人基本生活需要的补偿，在实际生活中就很可能是超值补偿。这里有必要对两种可能的“超值”加以区分。有的同志主张在公益征收征用的补偿中，对被征收征用人的物资损失国家应予以等值补偿，对他们因征收征用行为可能遭致的精神损失也给予物资补偿，两类“补偿”相加，仅就被征收征用人的物资损失方面而言，补偿显然“超值”了。我们此处所言的“超值”，是指对被征收征用人的物资损失国家给予“超值”补偿，精神损失则不在此处讨论的范围之内。有的人会提出疑问，认为补偿的最高标准只能是与被征收财产等值，“超值”就不叫补偿了。我们试举一例，从事实出发加以讨论，就可见“超值”补偿在大陆现阶段所具有的合理性和必要性了。 如某大城市，政府在一个比较中心的地段搞旧城改造，当地居民住房需要拆迁。这些居民绝大多数是附近一些困难企业职工，收入都不高，有的还下岗多年，普遍较为困难。他们的住房是一、两层楼的旧房，住房面积多为二三十平方米，使用公共厨房和公共厕所。按照等值补偿标准，拆迁每平方米旧房补偿两三千元钱就“等值”了，附近房子就是这个价格。甚至也可以说“超值”了，因为被拆迁的是旧房，其价格应该低于新房。但是拆迁户提出这样一个问题：我们居住条件确实不好，住旧房，用公厨，上公厕，但毕竟一家人还是有个完整的“家”啊！补偿我们五六万元钱，买不了一套面积最小的房子，连个“家”也没有了，叫我们到哪里去住呢？有的同志可能会说，这些拆迁户改善了居住条件，理应自己承担一部份费用。这种看法有道理，但是，这些拆迁户大多收入低微，很多属于下岗职工，维持日常生活尚感困难，的确没有积蓄。这就陷入一个两难境地：实行等值补偿，拆迁户没有了“家”；给拆迁户一个起码的“家”，补偿额又会超过征收物的价值。两难之下，如何取舍？ 对此，我们认为，取舍的指导原则就在宪法之中。第四次宪法修改将“三个代表”重要思想载入宪法，“三个代表”是党的指导思想，从此也是国家的指导思想。“三个代表”重要思想的第一点，就是代表最广大人民群众的根本利益。代表最广大人民群众的根本利益，首先要代表社会弱势人群的根本利益；代表弱势人群的根本利益，首先要代表他们维持基本生存的利益。第四次宪法修改又将“国家尊重和保障人权”载入了宪法。尊重和保障人权，首先是尊重和保障人民的生存权。回到这个事例上，我们认为，国家要在“三个代表”重要思想指导下，从保障弱势人群的基本生存权出发，或者用实物方式，或者用货币方式保障这些拆迁户有个“家”，让“居者有其屋”。这个“家” 当然只能是基本能够住得下的“家”，不是一个舒适的“家”，更不是一个豪华的“家”。用规范语言表述，当国家为了公共利益征收相对人的某一基本生活资料时，其补偿应能保障被征收人对该生活资料的最基本的需要。这里有两个限制要件：一是实施此类补偿标准的范围必须是征收公民基本生活资料。何谓基本生活资料？衣、食、住、行。实际上就是“住”，“衣、食、行”发生的机率现在几近于无，不能擅自扩大范围。二是其补偿标准是在等值之上，但在保障被征收人基本生活需要的前提之下，最大可能接近于等值。 在公益征收征用过程中，对一些情况国家对被征收征用人实行完全补偿，对一些情况国家对被征收征用人只是适当补偿，对另一些情况国家就给予被征收人超值补偿，从形式上看是不平等。但是这种形式的不平等恰恰体现了实质正义，体现了国家对弱势群体的特殊保护。对强势群体财产的公益征收征用，本身就包含有“适当损害”因素在内，他们具有这个承受能力。从私有财产的社会性考量，为了公共利益需要，他们也应该为公共利益作出一定的贡献。 （四） 在这里，还有两个问题是必须要加以讨论的。这就是精神损失补偿和对财产权的限制即所谓的“实质侵犯”补偿问题。在这两个问题上，我们认为： 第一，在公益征收、征用的补偿中，大陆现阶段不宜主张精神损失补偿。 有的同志主张，对被征收征用人的财产损失国家予以补偿还不够，对他们因财产被征收征用承受的精神损失，国家也应予以补偿。当然他们说的补偿不是指给予精神补偿，而是指给予物资补偿。我们认为，至少在现阶段大陆还不宜主张公益征收征用的精神损失补偿，主要基于以下理由： （1）国家财力不支。我们要明确这一点，补偿名义上是出自“国家”之手，实际上是全体社会成员的给予；我们还要看到，公共利益是被征收征用人也要享有的利益。补偿标准的提高，实际是全体社会成员负担的加重。大陆是一个发展大陆家，人均国民收入刚刚超过一千美元，国家财力从总体上说还不雄厚，需要国家去做的事还很多。在大陆现阶段，要求国家实行太高的补偿标准是不现实的，是国家财力所不能够支撑的。 （2）我们应把保护公民的合法私有财产与公共利益优先结合起来，在价值取向上体现公共利益优先原则。公共利益优先，既应该体现在征收征用行为本身，也应体现在补偿标准上。只要我们承认公共利益 优先，补偿标准就不是越高越好。 （3）均衡原则。制订一项法律、政策时，不应孤立地去想问题，要与现行相关法律、政策保持均衡。这里我们作一个比较。除了国家补偿（包括公益征收征用的补偿）之外，还有一种国家赔偿。大陆国家赔偿法规定的赔偿原则是有限赔偿，直接损失赔偿，不赔偿间接损失，更不赔偿精神损失。在国家赔偿的法律关系中“国家”有过错，在公益征收征用的法律关系大陆家并无过错，如果说精神损失，赔偿请求人的精神损失比被征收征用人的精神损失大得多。前者可能是遭受冤屈，身陷囹圄，荣誉受损，后者再怎么也没有这些问题。可是由于赔偿人的特定身份，我们尚且不主张精神损失物资赔偿，对公益征收征用中相对人的所谓精神损失且给予物资补偿，两者相比较就显失平衡了。我们再举一些事例，国家为了保护生态环境，实行封山育林，退耕还林还草，渔类产仔期禁渔和在生态脆弱地区不开发等政策，国家对相对人有的只给予少量补偿，有的还没有给予补偿。有的同志建议说，国家对相关法律、政策要整体清理，都必须实行完全补偿，精神补偿。可是国家哪里有这么多钱？这就叫生活的无奈。 （4）操作性差。精神损失弹性太大，不便制定标准，实际上难以操作。精神损失是一种主观状态，很难有一个客观标准。大陆实行精神损失物资补偿的范围，主要是民事法律关系（包括刑事附带民事）中的人身伤害和名誉侵权，这两类情况中受害人精神损失相对明显，便于认定，但在其他民事侵权行为和合同违约行为中均不主张精神损失物资补偿。认定国家公益征收征用行为相对人的精神损失难度极大，外在条件完全一致，由于相对人主观上的个体差异，有的人有精神损失，有的人没有精神损失；有的人精神损失大一些，有的人精神损失小一些。比如在国家工程建设所引致的农村移民中，年轻人早就想闯荡异乡，老年人觉得故土难舍；性格内向的人难舍故园，性格外向的人四海为家。再如，在城市房屋拆迁中，世家子弟搬出数代人居住的独门宅院，再不能睹物思人，发思古之幽情有精神损失；平民老太太搬出居住了一辈子的大杂院，离开了相处几十年的左邻右舍，失去了谈话对象，不也是一种精神损失吗？还要看到，由于精神损失难以制订出客观统一的标准，就可能为行政恣意大开方便之门。我们考虑制订一项法律、政策，一定要考虑其实际操作性。没有实际操作性的法律、政策，是会造成社会生活的无序和混乱的。从另一方面来说，被征收征用人为了公共利益而损失小我利益，是一种受到社会广泛尊重的德行，政府应当给予他们以行政奖励（实际上政府也往往是这样做的），他们由此应该感到骄傲，这也是一种精神上的收获。如果有一定的精神损失的话，这种精神收获也得到了精神上的某种补偿。 第二，大陆现阶段原则上不宜把对个人和集体财产权的限制即所谓的“实质侵犯”也包括在公益征收征用的补偿范围之内。 在某些经济发达国家，如美国、德国等，将因公共利益对个人财产权利予以限制的情况称为“实质侵犯”，也包括在公益征收范围之内，也要给予补偿。如国家为了保护某些具有文物性质的旧城，禁止将原房屋改建为高楼，对业主造成的财产损失也是属于国家公益征收之侵害，国家也应该给予一定补偿。 这种“实质侵犯”理论不是没有道理的。但由于大陆是一个发展大陆家，一方面国家财力有限，而补偿之费用最终需要由全体人民自己来承担；另一方面，国家在发展过程中，对个人或者集体财产权的尊重暂时还不可能达到与发达国家相一致的程度。 例如，大陆为了保证国家经济安全，规定了基本农田数量，严格说来这是对农民财产权的一种干预。完整意义上的财产所有权包括使用和处分的自由，在土地上种植粮食作物，可能比种植其他经济作物或者用于工商业等目的要减少收入。但谁都明白并且赞成这样一个道理，在我们这个拥有十三亿人口并且人均耕地远远低于世界平均水平的国家，必须实行耕地保护的基本国策，必须用国家力量保护基本农田数量不致减少。然而要求国家对因落实基本农田指标而受到“实质侵犯”的农民全部给予补偿，在现阶段能够做到吗？显然在现阶段国家的财力是难以支持的。2004年，国家对粮食主产区的种粮农民实行直接补贴，这对于保护农民利益是十分重要的。但是，要知道，其一，这样做只是一项政策，还没有上升为法律；其二，补贴对象和标准也是极其有限的。同样的情况也会发生在城市。国家对城市私人改建旧房有严格的限制措施，有的地方规定最高不得超过三层，这也是对财产所有权的一种限制。这种限制有利于今后城市的整体改造，是必要的。由于这种“实质侵犯”并未降低城市居民的现有生活水平，仅仅是损害了“预期利益”，也由于涉及的面广量大，国家也是没有财力给予补偿的。故笔者主张，在大陆现阶段原则上不应对这类“实质侵犯”行为用立法方式规定予以补偿。 此外，对于个别特殊的情况，国家（政府）可以还采取“一事一议”的方式给予补偿。例如，重庆市渝中区一家印刷厂，位于黄金地段，厂区内有一座道观（宗教场所），其房产早已经合法转移为这家印刷厂所有。由于该区文物部门将这所道观定为文物保护场所，因此这家印刷厂对道观的房产不但不能利用、改造、新建，还要承担维护的职责。在这种情况之下，就在一定程度上损害了这家印刷厂的利益，国家是应该给予一定的补偿的。而其他如对于生态环境保护、基本农田保护方面的补偿问题，则可由国家制定相关的政策加以调整。 |
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