周智坚＊ 彭晓云＊＊
[摘要]尽快明晰公共利益的内涵，界定公共利益的外延，对政府征地权力进行有效的制衡，成为法治社会不可或缺的基础要件。本文以公共利益的主体多样性角度切入，对公共利益作纵向层次优先等级体系划分，作为政府征地时的价值判断标准，避免公共利益的“异化”和“失真”，力求为公共利益的真实体现，多添一把希望之火。
[关键词]公共利益 政府征地 价值体系
“公共利益”是政府征地合法性的基础条件之一。但“公共利益”是多元主体的价值判断，主体利益立场的不同，对其内涵和外延也会有不同的认识和界定，从而引发征地各方在价值维度上的隔阂，诱发实践层面上的冲突。
我国的征地制度显得较为粗略和原则化，特别是在“公共利益”的界定方面，规定得不甚明确，严重损害了原土地所有者或使用者的利益，滋生了行政腐败，破坏了社会秩序。因此，在法律中明确界定公共利益已成为亟需解决的问题，本文尝试通过构建公共利益价值体系辅之以对应的行政程序，指导政府征地的实践。
一、问题的提出
北京黄老汉夫妇危旧房强制搬迁案、广州小谷围别墅的“大学城”征地纠纷案，共同指出了一个问题：我国现有立法缺乏界定公共利益的标准和程序，大量的建设项目搭乘公共利益的“便车”——公共利益成箩筐，什么项目都能装。为避免“公共利益”被滥用，维护宪法作为根本大法的权威和尊严，建立法治的社会环境，明确界定宪法和相关法律中“公共利益”的涵义刻不容缓。我国学者在公共利益界定的方法上作了很多有益的探讨，如实体法上的使用主体法、用途效果法、直接目的配合行政和司法程序法等。但是，不同角度的实体方法交集使用，使得公共利益范围被缩小，可能限制行政权力的正当行使。
笔者主张，从公共利益客观、共享、相对的属性出发，以单一的纵向利益为维度，以公共利益价值体系作为实体方法，预公告、说明理由、听证为程序方法，构建政府征地公共利益界定的方法体系。
二、政府征地之公共利益价值体系衡量
德国学者华特·克莱恩指出，在诸多公共利益的冲突中，以“对生活影响重大”、“受益人范围广”（公共利益的量广质高学说）的利益为优。1但量广质高仍然存在弹性太大的弊端，必须以更明确的标准细化。
社会是由一定数量的成员组成的，但是究竟多少数量的成员才足以组成一个“社会”呢？全国人民的利益当然是公共利益，全省人民的利益是否属于公共利益呢，继续细化到“全市”、“全区”、“全校”都是一个公共利益的主体；但是，是否构成公共利益却没有明确的标准予以衡量。
笔者认为，利益究其本质是一种主体对客体的价值判断。不同的利益主体如企业、工会、行业协会；生活在社会中的人民同时又具有多种身份，是多种主体的利益归属人，如企业中的工人是企业利益的相关人，也是其居住社区的利益相关人，公共利益呈现出立体性和交叉性的特征。因此，公共利益的价值体系建构不能从横向入手，只能以纵向的研究进路建立公共利益的价值体系。本文把公共利益分为以下四个层次：
1.最优层次——全球性的公共利益。如维护世界和平与稳定；对全球性犯罪如贪污、贿赂、走私、贩毒的国际性司法合作；保护可持续发展的环境；全球性传染病控制与治疗；建立统一、开放的商品和服务的全球性市场。
2.次优层次——国家性的公共利益。如健全法律制度、完善法制体系；保卫国家安全与领土完整；发展教育事业；进行国家基础设施建设，如公路、铁路、机场；维持国家货币稳定，避免出现通货膨胀或紧缩。
3.基本层次——地方性的公共利益。如地方基础设施（比如城市道路）修建、街道照明、地方社会治安；地方性的卫生和医疗建设；地方性支柱产业、支柱企业的发展，如海南省重点发展旅游业和热带农业。
4.一般层次——社区性的公共利益。如社区的绿化与环境、社区治安、社区基础设施建设、社区公共管理组织的管理行为等。
引用数学上的不等式关系，以上四者的关系表现为：最优层次>次优层次>基本层次>一般层次。公共利益价值体系对政府征地权约束的合法性源于“帕累托最优”定理。所谓帕累托最优，就是指这样一种状态，在使一部分人境况变好的情况下，而不会使另一部分人的处境变差。如果政府的征地决策在使得一部分人生活变好的同时，令另一部分人的生活变得更差，那么这个政府征地行为不是增进公共利益，而是损害公共利益，就失去了合法性基础。
政府滥用征地权通常都有各种冠冕堂皇的“公共利益”目的，但是如果把它放到公共利益价值体系中衡量，我们就会发现，通常政府征地权在促进了低层次的公共利益的同时，损害了高层次的公共利益。因此，引入公共利益价值体系分析框架，将政府征地动因置于公共利益价值体系中考量，避免政府由于权力寻租或决策不当而造成“顾小家、损大家”的结局。
三、政府征地中公共利益价值体系的制度化
（一）解决问题的进路——以商品房开发征地为例
公共利益的需要是国家征地权的合法性根基。我们以征地实务中争议最大的征收农用地、开发商品房为例，分析这种征地是否符合公共利益的层次要求：增进的利益有：（1）新入住者得以安居乐业，增进了一般层次的公共利益；（2）城市的范围得以扩展，城市的景观得到改善，增进了基本层次的公共利益。
减损的公共利益有：（1）被征地的农民被迫重新适应新环境、农民又得不到合理的补偿（补偿标准过低、补偿金被截留等因素）、农民重新就业的困难、失去了以土地所有权形式为表现的生活保障，导致一般层次的公共利益损害；（2）大量农民离开土地后，增加的劳动力数量对国家就业率造成的巨大压力，形成了劳动力市场失衡；农民失去土地的社会保障后，对国家稳定带来的消极影响；耕地不断减少，对基本农作物产量带来的冲击，是对次优性公共利益的减损。
根据低层次公共利益服从高层次公共利益的原理，以国家动用征地权进行商品房建设的行为明显违反了《土地管理法》关于政府征地的公共利益目的。
（二）完善建议
公共利益价值体系作为一种利益衡量与比较的方法必须具体化为实体与程序上的权利和义务，约束政府征地权力的行使，令其符合公共利益的内在要求。
1.在《土地管理法实施条例》第五章的“建设用地”中增设公共利益界定标准的条款。用概括加列举的方法和分类法对公共利益进行界定。政府征地的“公共利益需要”是指被征的土地将被公共使用或者具备公共的用途，能增进全体社会成员的福利，包括但不限于：1军事用地；2国家政府机关及公益性事业研究单位用地；3能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；4公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；5国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；6公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；7水利、环境保护用地，如水库、防护林等；8其它公认或法院裁定的公共利益用地。
当不同的公共利益发生冲突，依以下顺序服从：全球性公共利益高于国家性公共利益高于地方性社会公共利益高于社区性社会公共利益。需要说明的是，全球性公共利益通常体现为一国权力机关对国际条约、协定的批准。
2.在《土地管理法实施条例》第五章的“建设用地”中，增设政府征地预先公告、说明理由、听证程序，具体包括：
（1）政府有预先公告并说明征地理由的义务。征地机关必须将征地的理由随同拟征地公告向社会公开，告知相对人所享有的程序性权利。其中政府征地理由必须详细说明征地行为将会牺牲的利益及促进的利益，比较的标准是：其一，促进利益的层次高于牺牲利益的层次，如其牺牲的利益所属层次高于其促进的利益所属层次，其理由将不能成立；其二，若为同一层次的利益互换，则促进的利益必须具有公共利益相对性的特征（急需性和阶段性）。
（2）土地权利人的异议权。土地现有权利人认为征地理由不符合公共利益标准的，可向征地机关提出异议，征地机关必须在时限内对异议作出解释，未经解释不得实施征地；现有权利人对解释不满意可要求举行听证。该权利能保障政府与被征地者充分沟通，让被征地者发表意见，让各方参与听证程序，对有损个人利益的政府行为及时提出异议；同时政府对这些异议必须作出合理的回应，保护利益相关人权利的实现，利用群众的力量限制政府权力的滥用。
（3）土地权利人的诉权。当土地现有权利人经异议仍不服时，可直接向当地中级人民法院提起行政诉讼。法院以其中立的裁判者身份，审查行政行为的合法性，为权利人提供最后的司法保障，使政府征地的听证程序更为有效、公平，使利益冲突各主体间的权利得到较好的平衡。
参考文献
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＊广东省电信实业集团公司助理经济师，法学硕士。
＊＊中国建设银行广东省分行助理会计师，管理学、法学双学士。
1李累：《略论我国宪法财产征收制度的缺陷》，《中山大学学报（社科版）》，2002年第2期，第13页。
摘自《法治论坛》第五辑
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