| 问题 | 魏后凯：加快矿业权市场建设的若干政策建议 |
| 释义 | 近年来，我国矿业权交易的市场化获得了蓬勃发展。矿业权交易的市场化不仅符合我国加入WTO和建设社会主义市场经济的需要，而且有利于充分发挥市场机制提高资源配置效率，实现矿产资源国家所有权益，促进经济可持续发展和资源永续利用，有效避免矿业权行政审批中各种腐败现象的产生。然而，由于我国矿业权市场化起步较晚，现行政策法规还很不健全，各地在大胆探索实践的过程中，出现了一些急待解决的棘手问题，如矿业权收益如何分配，如何加强矿业权市场的监管和宏观调控，对国有矿山企业矿业权收益如何处置，等等。为加快矿业权市场建设的步伐，建议国家采取以下几方面的政策措施。 一、合理确定国家出让矿业权收益的分配比例 矿业权包括探矿权和采矿权，它是由矿产资源的所有权派生出来的他物权。我国矿产资源属国家所有，因此，在矿业权一级市场上，矿业权出让的收益应当归所有权人即国家。然而，对于国家出让的矿业权收益，究竟是归中央政府还是地方政府，至今在法律上还没有明文规定。如果从“谁所有，谁收益”的角度来理解，按照现行的法律条文，矿业权出让的收益应该全部归中央政府，因为我国现行法律规定“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。显然，这不利于调动地方的积极性，也不利于区域经济发展和提高资源配置效率。 目前，在一些地区矿业权的出让中，一般按照“谁负责出让，收益归谁所有”的原则，出让收益向基层地方政府倾斜。比如，浙江省矿业权出让的收益，在省、县级财政之间的分配比例为2：8;福建省在省、市、县级财政之间的分配比例为2：1：7。其他地区矿业权收益的分配也都没有上缴中央财政。很明显，为充分调动基层地方政府的积极性，给予县一级政府较多的收益权是十分必要的。但是，作为代表国家行使矿产资源所有权的重要代表之一，中央政府的收益权受到了一定的损害。 为此，有些同志提出应采取全国统一的分配方案，兼顾中央和地方的利益，即上缴中央财政10%，省级财政拿20%，市级财政拿20%，县级财政拿50%。这种办法的好处是简单实用，易于操作。但在实施中也会遇到一些不易解决的问题：一是我国各省市区的情况差别很大，中央制定统一的省市县分配比例，可能并不一定符合当地的实际情况，而且与现行的分级管理原则相冲突;二是我国矿产资源种类丰富，有能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产四大类171种，各矿种对国民经济的重要性差别较大，因此采用全国统一的分配比例，将难以充分反映各矿种的具体情况。[page] 为加快矿业权市场化的进程，当前有必要明确矿业权关系，建立中央政府和地方政府分别代表国家行使矿产资源所有权的分级所有、分类管理新办法。按照矿产资源对国民经济的重要性以及便于管理、提高办事效率的原则，可以考虑将矿产资源分为三种类型：一是对于那些关系到国防安全或者对国民经济具有重要价值的重要矿种，矿业权归中央政府所有，由中央政府代表国家行使所有者职责;二是对于那些在国民经济中具有较重要价值的一般矿种，矿业权归中央和地方政府共同所有，并由中央委托省级政府主管部门代表国家行使所有者职责;三是对于其他的矿种，矿业权归地方政府所有，由地方政府代表国家履行所有者职责。 在明确矿业权关系的基础上，对于不同矿种矿业权出让的收益，应该分别确定统一的中央和省级财政之间的分配比例。总体上讲，对于那些重要矿种，中央分配的比例要相对高一些;对于那些一般矿种，中央分配的比例可以低一些，地方的比例可以相对高一些;对于其他的矿种，矿业权收益应全部归地方所有。同时，按照分级管理的原则，各省市区所享受的矿业权收益，应由各省级政府根据具体情况，确定具体的省、市、县分配比例。这种新的分级分类管理办法，可以充分发挥中央和地方两个积极性，进一步健全宏观调控和分级管理体制，有利于促进地区经济的发展，提高资源的配置效率。 二、按照产业化的要求加快矿业权市场建设 我国矿业权市场分为一级出让市场和二级转让市场。一级市场是国家向使用者有偿、有期限地出让矿业权，二级市场则是矿业权在不同矿业权人之间的横向转让，包括合作勘查或开采、作价出资、上市、出租、抵押等。显然，矿业权市场并非是一种简单的买卖关系，矿业权的市场化也决不是“一卖了之”。加快矿业权的市场建设，应该围绕矿业权的市场交易，建立一个完善的产业链体系。因此，矿业权的市场建设既是一个市场化的过程，也是一个产业化的过程。围绕矿业权的市场建设将可以形成一个大产业。 从国外的经验看，矿业权市场交易一般具有三个基本要素，即交易场所、中间机构和信息系统。这三个要素是矿业权市场建设的重要组成部分，也是现代服务业发展的重要内容之一。因此，加快矿业权的市场建设，将可以促进市场交易、中间机构和信息服务，以及与此相关的金融、房地产、旅游和其他服务业的发展。反过来，矿业权的市场建设也需要按照产业化的要求，把各个构成要素当作一个产业来进行经营和运作，从而形成一个有利于矿业权市场化的产业链体系。[page] 首先，尽快建立具有独立法人资格的矿业权市场交易机构或场所，以在全国范围内形成一个比较完善的市场交易体系。无论是一级市场的矿业权出让，还是二级市场的矿业权转让，都应该按照公平、公开、公正的原则，实行进场交易、规范操作。为完善市场交易体系，当前可以考虑选择一二个条件较好的大城市，建立全国性的矿业权市场交易机构或交易中心。各省市区以及有条件的市县，也应该建立相应的矿业权市场交易机构或交易中心。 其次，大力培育发展社会化的矿业权评估、信息服务、代理、法律咨询、经纪等中间机构。目前，我国矿业权中间机构不仅数量少，而且大多为事业单位，业务范围狭窄，主要集中在矿产资源储量评估、探矿权采矿权评估等方面。社会化的矿业权中间机构很不发达，严重制约了矿业权市场的发展。为此，今后一方面要加快矿业体制改革的步伐，现有矿业权中间机构要尽快与政府脱钩，使之成为真正独立的社会法人;另一方面，要大力培育多种经济成分的社会化中间机构，鼓励企业、私人、社会组织和外资采取多种形式，开展矿业权评估、信息服务、代理、法律咨询和经纪等业务。 第三，建立一个高效畅通的现代化信息网络，为矿业权市场交易提供一个快速、便捷的信息平台。要充分利用现代信息网络技术，并依托全国各地的矿业权市场交易机构或交易中心，建立一个全国性的矿业权市场交易信息网。国家及地方政府颁布的有关政策法规、各地待出(转)让的矿业权信息以及相关的基础资料等，应该提前在网上向全社会公开发布，体现公平竞争的原则。同时，要鼓励社会中间机构开展有偿的矿业权法律咨询和信息服务。 三、加强对矿业权市场的监管和宏观调控 为了促进矿业权市场规范有序地发展，积极引导社会资金投向矿业权市场，保障国家和矿业权人的合法权益，防止国家矿业权收益的流失，促进经济可持续发展和资源永续利用，当前政府必须加强对矿业权市场的监管和宏观调控。 首先，国家必须对矿业权一级市场实行垄断经营，在此基础上，要放开搞活二级市场。作为矿产资源的所有者，国家必须对矿业权一级市场实行垄断经营。对于二级市场，则要放开搞活，政府重点是加强市场监管，维护市场秩序。目前，我国矿业权一级市场尚刚刚起步，二级市场尚处于酝酿阶段，有关矿业权出让、转让、作价出资、出租、抵押等政策法规也很不完善。为此，当务之急是加快矿业权市场交易的法规建设，使矿业权市场交易逐步走上法制化、规范化的道路。 其次，作为宏观调控的重要手段之一，国家必须对矿业权出让的合理规模实行数量控制。政府主管部门应根据矿产资源供给和市场需求情况，对一定时期内各矿种矿业权的可出让总量进行科学的测算。在此基础上，合理确定各年度的矿业权出让规模和资源开采量。通过这种数量控制，将可以保障国家资源安全，调节供需平衡，引导市场价格，促进可持续发展。当前，可以考虑率先对重要的矿种实行必要的数量控制，对于那些紧缺的矿种可以出让少一些，而对于那些优势的矿种则可以出让多一些。[page] 第三，为规范矿业权市场秩序，当前很有必要加强市场监管，尤其是二级市场的监管。这种市场监管工作是市场经济体制下政府部门的主要职能之一，也是当前我国政府职能转变中需要加强的一个薄弱环节。为此，各级政府主管部门应该尽快建立相应的执法机构，加强矿业权市场监管的队伍建设，而不能像某些人所主张的那样依靠行业协会来解决市场监管问题。 第四，在采矿权出让的过程中，必须对矿山采完后土地复垦和环境恢复给予规定。一般地讲，矿山的开采会对土地和周围环境产生一定破坏。为尽可能减少矿山开采对土地和环境带来的破坏，促进区域的可持续发展，各级政府在出让采矿权的过程中，必须对矿山开采后土地复垦和环境恢复等加以明文规定。如果因采矿对周围居民造成一定损害，还应在经济上给予相应的补偿。 第五，要尽快制定并颁布全国探矿权、采矿权出让和转让的矿种目录。我国矿产资源种类较多，有的涉及到国防安全，其矿产储量及相关技术资料需要保密。因此，从国防和资源安全的角度看，并非所有矿种的矿业权都可以出让和转让，或者对外资开放。这样，就需要由国家主管部门出面，尽快制定并颁布全国探矿权、采矿权出让和转让的矿种目录。总体上看，矿业权的转让和出让，大体可分为三种类型：一是少数具有国防意义的矿种如铀矿等，其探矿权采矿权不允许通过竞争的方式出让;二是某些具有战略意义的重要矿种，其矿业权只允许对国内自然人、法人和其他社会组织出让或转让;三是对于大多数的其他矿种，其矿业权可以依法对内外资出让和转让。 四、积极稳妥地推进国有矿山矿业权的有偿使用 目前，我国已经停止探矿权采矿权的行政性无偿授予，对新设立的探矿权采矿权，原则上都要求通过招标、拍卖、挂牌等方式有偿取得。然而，对于过去国家长期投资形成的国有矿山企业矿业权，尽管一些地区进行了有益的大胆探索，但总体上看，大部分国有矿山矿业权至今仍处于无偿使用状态。这种“双轨制”将不利于矿业权市场化的推进，造成了企业之间的不公平竞争，影响了市场竞争的秩序。尤其是，当国有矿山企业进行改制时，还容易造成国家地质勘查投入形成的国有资产流失。 国有矿山企业是矿业权市场的重要主体之一，应当和其他经济成分的企业一样，积极稳妥地推进矿业权的有偿使用，公平地参与市场竞争。然而，国有企业又是一种特殊的企业，承担着大量的公益性任务，加上一些老企业历史包袱沉重，经营状况不是太好，需要国家给予一定照顾和特殊处理。为此，国家有关部门应专门制定一个国有矿山企业矿业权有偿使用的政策规定和具体处置办法，积极稳妥地推进现有国有矿山企业矿业权的有偿使用，尽快缩短有偿和无偿“双轨”运行的时间，减少新旧体制带来的摩擦。[page] 从总体上看，现有国有矿山企业矿业权的处置应遵循以下几个原则：首先，要对国家长期投入地质勘查工作形成的矿业权收益进行科学评估。矿业权评估应该科学、公正、公开，并指定由具有资质、声誉好、中立的社会化专门评估机构来承担。其次，对于进行改组改制和矿业权到期的国有矿山企业，要率先推行矿业权有偿使用，对国家投入形成的矿业权收益要依法妥善处置。第三，要根据各个国有矿山企业的具体情况，对矿业权收益进行科学的分类处置。 从当前我国的实际情况看，对现有国有矿山企业长期国家投入形成的矿业权收益，大体可以采取四种不同的处置办法：一是可以考虑将矿业权收益作为国有企业的股本金，纳入国有企业的固定资产管理;二是由国有矿山企业直接交纳，并按比例上缴中央和地方财政，专项用于矿产资源勘查以及矿山开采后的土地复垦和环境恢复;三是在一些经济转型比较困难的资源性地区，可以考虑将国有矿山企业交纳的矿业权收益，由矿山所在地政府统一支配，作为国有矿山企业退出的补偿金，用于企业转型、破产等的职工安置;四是对于一些困难较大、过去对国家做出较大贡献的国有老矿山企业，应该对国有矿产企业职工给予一定补偿，如可考虑将一部分矿业权收益作为职工股。(作者单位：中国社会科学院工业经济研究所) 中国经济时报 2003年2月18日 |
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