| 问题 | 福利行政调查权与受益人权利保障 |
| 释义 | 关键词: 福利调查/权利保障/行政调查 内容提要: 作为一种特殊类型的行政调查形式，福利调查在福利领域发挥着重要的作用。通过多种形式的福利调查，公民得以享有一定的福利权益。但在福利调查的过程中，往往可能对公民的隐私等权益造成一定的侵犯。因此，行政机关在获得信息的同时,如何保障公民的权益，这无疑是未来行政调查研究的方向之一。 作为行政法学中一个较为新颖的且处于发展形成过程之中的概念， [1](p128)行政调查在现代行政实践中呈现出绚烂多姿的丰富形态。它可以帮助行政机关取得作为行政决定前提的必需信息，并对于一系列后续行政活动方式的选择，对于相对人权益的保障和实现，都有着重要的关联和影响。在现代积极国家的情境下，行政调查存在着更为广袤的生长和运作空间。 以城市最低生活保障领域为例，相对人申请低保金后，民政部门要通过调查来确定是否发放低保金;发放低保金后，民政部门还要对家庭收入状况进行定期核查。由于最低生活保障制度关涉到公民的基本生存权利，往往被作为社会安全的最后一道生存保障防线及手段，因此，本文试图以城市最低生活保障领域为中心，来努力揭示出福利调查存在的许多秀异之处，或许，这样有助于更好的丰富和深化我们对行政调查命题的探究和理解。 一、福利调查中的公民权利 “情报是燃料，没有它行政机器就无法发动。” [2](p82)福利调查是申请人资格审核的重要内容，也是获取最低生活保障的必要前提。行政调查具体到福利领域，往往会转化为一种具体的制度，即“家庭经济情况调查”制度。通过这项具体的制度，行政机关依照一定的法定工作程序来审核申请救助的公民的收入状况。其中，有的国家或地区还要调查申请者的家庭财产和工薪之外的其他经济来源。而由于福利行政领域纷繁复杂，往往涉及到很多社会政策和公共财政的考量。因此，往往会设定一定的界限使得有限的公共资源得以最优配置。如此，对于福利领受者来说，其是否能够获得援助，其关键也往往在于申请者是否符合一定的“资格”规定抑或条件。以最低生活保障领域为例，“最低生活保障线”的规定，确立了一定的资格条件，需行政机关去审核申请救助的公民及其家庭的经济收入是否低于最低生活保障线。只有符合这样的条件，公民才可能获得一定的援助。 从这种意义上说，福利调查制度设计是否合理以及其中是否对公民权利予以了更多的关照，直接关涉到公民是否能够享有一定的福利权益。这些福利权益，在我国宪法上体现为公民的“物质帮助权”，并与社会保障制度密切相关。但是，福利权益的保障仅仅是福利调查中权利保障的一个面向，其他可能侵犯的权利也需要我们加以关注。尽管在我国，由于制度上的约束，无法直接根据宪法判例和文本对福利调查展开讨论。但是，我们依然可以在宪法的视野下，对其间潜存的若干问题加以探究。[page] 考察目前中国的福利领域，以最低生活保障或社会救助领域为例 [1]，福利调查制度在相关的法规规章以及规范性文件中，都有所规定。例如，根据《城市居民最低生活保障条例》(1999年10月1日起施行，以下简称《条例》)第4条的规定，城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。由县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作;由县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府(以下统称管理审批机关)负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。而根据《条例》的规定，在具体的调查过程中，管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人有接受调查并如实提供有关情况的义务。 从这样的规定，我们可以看出，目前，管理审批机关可以采用的调查核实方式包括“入户调查、邻里访问以及信函索证等”，且使用了“可以采取”的语词。而相应的申请人即有关单位、组织或者个人，其具有“应当接受调查，如实提供有关情况”的义务。在保留和确认这三种方式的基础之上，一些地方性规定还确认了其它的一些方式。例如在贵州、辽宁等省，就采取了部门联动法、跟踪消费法或居民代表评议法 [2]等方式。 整体而言，各地规定尽管存在着一些差异，但从相对人是否应接受调查的规定来看，一般都规定相对人“应当”接受调查，这表明对于相对人来说，他需要证明自己享有正当的福利资格，并有义务去配合行政机关的调查行为。例如在厦门市的规定中，还出现了这样的语句：“申请人及其家庭成员无正当理由不配合调查或者拒绝调查的，视为放弃申请。” [3]而对于行政机关而言，有选择采取何种方式进行调查的裁量权，以此来确定申请人是否符合一定的领受资格。 在此背景之下，相对人对于福利调查一般也只能是积极的配合，或者说其内心深处大多也希望以此来证明自己符合一定的资格，以求获得最低生活保障金。根据一项调查所显示，大多数受助者对这方面的“隐私权”并不敏感，他们也试图通过这种方式证明自己并不是懒汉，证明自己确有资格获得政府的救助。此种调查一般也是国家为推行福利政策所进行的必要步骤，所收集到的相关信息对政府权能运行具有一定的必要性，作为社会成员组成的个人有一定的义务和责任配合此种调查。同时，出于对公共福利分配这种公共利益的追求，个人享有的权利受到一定范围的限制。[page] 基于以上缘由，在申请低保金的调查中，公民往往并没有太多可以对抗行政机关“调查”的空间，一般不能甚至不愿以调查机关的行为具有某种瑕疵为藉口，来指责行政机关的调查侵犯了其宪法权利，介此以规避行政机关的福利检查。 但事实上，福利调查中仍伴随着对于公民隐私或其他权利侵扰的可能性。由于调查方式的不同，对于公民权利侵扰的程度也不同。如，信函索证这种方式可能对相对人带来的影响较小，而在多种方式中，或许最易侵犯公民隐私权的方式是“入户调查”方式，这种以进入住宅的方式进行的调查，往往关涉到相对人的隐私权、住宅不受侵犯等权利。例如，在“入户调查”中，从调查过程至调查结果是否公开都可能产生一些对于公民权利的侵扰。首先，在入户调查进行的过程中，福利调查人员往往会查询有关其收入的来源和状况，会查询单身人士会否隐瞒伴侣关系，有没有能力供养申请人家庭成员，以及失业者为何拒绝不合理工资的工作等。这都可能使有些家庭或个人置于隐私被侵扰的境况之中。于是，他们宁可忍受贫寒生活的煎熬，也不愿意向政府和社会求助，自动放弃受助的权利。 [3](p161) 其次，在福利调查之后，是否将调查结果公开上可能亦存在一些权利被侵犯的可能性。在最低生活保障条例中，主要关联到“张榜公示”。这种方式的存在更使得相对人可能遭受个人尊严上的侵扰。根据调查显示，领取保障金的居民大多认为领取最低生活保障金是一件不太光彩的事，属于“个人隐私”，公开会丢面子，因此不愿公开。 [4](p34)在今天这样的信息社会和网络社会之下，这样的“张榜公示”可能会对相对人的隐私权利造成更大的损害。这说明，相对人是否被公开可以领取最低生活保障金时，保障“隐私”的意识又低于个人尊严的保障，这或者也可以说明个人尊严是一种基础性的权利。 最后，福利调查中所获得的资料或档案在何种程度或范围可予以公开的问题。在低保领域，各地一般都建立了相关的档案制度，如在湖北省的《城市居民最低生活保障规范化管理考核(评价)标准》，即确定了档案制度的相关规定。 [4]调查档案中可能包括个人的家庭收入状况、家庭信息等，其一旦被公开可能会对行政机关和相对人产生一些不利的后果。就行政机关而言，调查信息过早公开可能妨碍有效的政策推行，以及相关后续行为的展开。对相对人而言，调查档案的公开可能会造成侵犯个人的隐私权、名誉权等后果。 二、福利调查中权利保障的要点[page] 从以上描述，我们可以看出，福利调查作为授益行政的一个环节，其指向的福利往往被视为政府的一种“恩赐”或者“特惠”。所以，在福利调查中，对公众的基本权利保障程度，往往也要弱于其他领域。但在其中，却存在一些权利的确需要加以保障。一方面，存在着公民切实需要保障的一些福利权益;而另一方面，其他的公民权利，包涵隐私权、住宅不受侵犯以及个人尊严等都可能会遭到侵犯。因此，这需要根据一定的规范来约束福利调查中行政权力的行使。 首先，从整体的制度建构来看。从目前的规定来看，调查主体多为居民委员会。具体而言，在街道办事处这一级受理居民的最低生活保障申请，然后委托作为基层群众性自治组织的居民委员会进行家庭调查。在这样的背景下，福利调查基本上由“居委会”或“街道办事处”进行，这些主体在确定调查时限、是否发放低保金以及调查方式的选择方面，一般享有较大的裁量空间。而居委会作为社区群众自治组织，从法理上是不应担负这样的调查职责。而从国际的通行做法来看，福利调查一般是由专业人员进行的，一般有专业性的机构来进行调查工作。这些专业机构具有一定的专业技能，可以更富效率的完成调查职责，使公民的福利权益得以实现。因此，这就要求在制度建构上，目前，需改变居委会在福利调查中发挥的作用，使其回复“群众自治组织”的特性，在福利调查中只发挥某些协助作用，而不能直接受理申请。在一些条件允许的地域，可以实现调查人员的专业化。 其次，福利同其它行政调查一样，需慎重采取达到目的并引起损害最小限度的手段。 [5](p130)这就要求，行政机关在选择福利调查方式时需有所考量。从几种调查方式来看，“入户调查”方式可能会对公民权利造成最大的侵犯。因此，就要求对这种方式的采取限定一定的条件。例如，可以规定何时采取“入户调查”的方式，而进行“入户调查”之前，应预先通知时间并经领受者或申请者同意。而福利调查的实施范围应限于福利政策相关的事实情况，调查应当限定于确定资格的必要信息之上。 而其中，或许最为重要的是最后一点，即对于福利调查信息的保密。这是因为，伴随着信息化时代的快速发展，信息革命为我们带来了更强烈地对于公民隐私与个人数据保护的冲击，而在福利领域，福利调查往往涉及到一些极为私秘的资料，包括个人家庭情况、资产状况、家庭收入等，这些资料一旦被公布或泄漏，往往具有较大的侵益性。而对于这些接受福利领受的个人来说，更容易感到个人尊严受侵害。这就要求，行政机关应当对福利调查的接受者的相关个人信息予以保密，未经得相对人同意许可，不得擅自将检查所得的隐私资料公布于众，应妥善保管好相应的材料，做好保密工作，以便尽可能降低因为行政行为对相对人权益造成侵害的程度。 [6](p23)而目前存在的“张榜公示”制度，在一定程度上可能损害相对人权益。或许，更为可行的是建立某种电子化的档案制度，限定一定的查询条件，以此保障相对人的权利。[page] 三、其他相关问题 上文以城市最低生活保障领域为主，对福利调查中的权利保障作出了初步的描述和探讨。而对于福利调查的某些特性的了解和把握，可以在一定程度上，加深我们对前文权利保障的理解，这些问题往往关涉间接地关涉到相对人的权利保障。因此，以下试图对福利调查相对于一般的行政调查的特殊之处，进行一些初步的探究。 (1)福利调查的类型化 行政调查的可依照观察的不同角度作出不同的分类，如根据资料的来源分为直接调查与间接调查，根据调查方法的不同分为统计普查、自动申报等，根据相对人忍受义务的不同分为任意调查或强制调查等。 [7](p58)那么，福利调查可以归属于哪类调查形态呢?在此，仅作一简要分类。 第一，从对相对人施加的忍受义务来看，城市低保领域的调查主要为间接强制调查。从整体上看，根据《条例》和各地的规定，接受调查被视为申请人的一种义务。厦门市即规定了：“申请人及其家庭成员无正当理由不配合调查或者拒绝调查的，视为放弃申请。” [5]而在其他地方，尽管可能不存在这样的规定，但在实际上申请人仍旧具有这样的一种配合的义务，如果不配合往往也会被认为放弃了申请的资格。这种方式为申请人附加了一种间接的强制义务，即首先属于强制调查，并属于其中的“间接强制调查”，即并非以强制手段为目的，只是借助这种强制间接促使相对人自觉遵守法律制度，从而达到调查的目的。 第二，从调查的方式来看，福利调查属于个别调查，即更侧重于行政处分和具体权限的行使，以区别于着重于立法或政策的制定。低保领域的调查主要功能在于确定申请人的资格，是福利行政的必要步骤之一。根据调查的具体方法，主要可分为三种，即邻里访问方式，这种方式类似于日本税务调查中的反面调查 [8](p268-269)，即通过向非当事人或第三人调查相关事项;入户调查属于现场调查，即通过进入家庭或现场而获取信息;而信函索证属于提出文书或其他证明的方式。当然，其他方式亦可被归为其他类型。例如，通过网络建设获得低收入群体的调查，这种方式即可能是一种间接调查。当然，以上仅是进行了一些并不全面的分类，更细致的分类需要结合各个具体领域进行进一步的分析和探讨。 (2)福利调查与法院令状主义 正如名谚所语：“风能进，雨能进，国王不能进”，家庭被认为是最大的隐私场所。在各国宪法中，均对家庭的隐私给予了特殊的保护。 一般情况调查的展开，需取得法院的搜索票限制。在令状为原则的基础上，联邦最高法院规定了几个例外情况：1、公众场所检查(并非出于第四修正案目的的调查)。2、在紧急救难检查及灾后现场检查。3、经相对人同意。4、对某些长期受政府管制的事业或受经济性规范规制的产业，进行的定期性、常规检查。 [9] (p307)， [10](p72-72)而政府到社会福利申请人家中访视为经同意的搜索类型之一，如上文所述，申请者接受家庭访问是种“义务”。个人依然有权拒绝其进入搜查，但是他明白，行使这一权利的后果是失去福利。可以设想，在其他涉及政府福利的事件上，都可采取此种方法。[page] 而在我国，进行福利调查的机关主要为地方和基层行政机关，如果要采取令状主义，恐怕也是不太现实的。一方面，福利领域涉及面广泛，即使在诸如城市最低生活保障等特定领域，其问题也是多样和复杂的。如果要采取令状主义，恐怕将使行政调查置于无边际的烦琐程序之中。采取此种程序将使得那些原本可以借助低保金维持生存的人陷入极度的生活困境之中，也有悖于低保金设置的初衷。而另一方面，如上文所述，在福利调查领域中，主要发挥作用的是地方行政机关的派出机构和居民委员会，因此面对这样富有地方特色的制度，采取统一的法院令状主义恐怕也是成问题的。或许，与其去强调福利调查中的令状主义，毋宁去设计出一套更为合理的调查程序。如要求行政机关事先通知，出示必要的证件、在调查后应将结果告知相对人并说明一定的理由等。 (3)福利调查的性质 本文将福利调查视为一种特殊的行政调查，那么，如果要对其性质进行一概括，就需要对行政调查的性质作一基本描述。 一般情况下，行政机关无论作何种行为都涉及到信息收集活动。由此，行政调查以多种形态广泛存在的，仅在用语上就有多种说法，如检查、监督、监督检查、督促检查、执法检查等。各种领域的不同的行政调查方式，实际也发挥着不同的作用，有的是行政机关所为行为类型之一，有的是行政程序的阶段之一，有的是行政上的制度之一。 [11](p16-19)那么，福利领域的调查是何种性质呢? 如上文所述，民政部门调查方式主要为“入户调查、邻里访问或信函索证”。尽管调查方式不同，产生的权利侵扰等也具有不同特性。但行政机关通过这几种方式的采取，其主要目的在于收集相对人的家庭收入信息以及其他福利申请的相关信息，由此以确定是否发放低保金。即使是低保金获得之后，民政部门根据《条例》规定仍要定期对接受低保的家庭进行相关核查，此种核查仍旧是对原有信息的一种重新查实或更新，以对低保家庭的资格进行重新认定。因此，将城市最低生活保障领域的调查行为视为一种行政机关的信息收集活动更为合适。当然，这并不排除其具有其他方面的特性。如，它可能也带有某些行政程序阶段的特性。根据《条例》规定，城市最低生活保障金的发放包括“申请——调查——审批——公布——发放”几个环节。由此，调查也可视为程序上的一环。 这仅是城市最低生活保障领域的简要分析，而在其他福利领域中，调查形态不一，对其进行统一的概念抑或性质描述面临着种种困难。如，为获取养老金进行的家庭收入调查，或儿童福利院进行的是否存在虐待儿童的调查等。在这些具体的个案中，调查究竟发挥了何种作用，恐怕仍需进一步的分析和研究。[page] 四、结语 调查活动普遍存在于福利领域之中，本文仅是以城市最低生活保障领域为主，对我国的制度框架进行了俯瞰式的粗略描述。福利调查，关涉到公民是否能够获得一定的社会救济金，这很可能是公民基本的生存权利。而在调查的过程中，又需要对公民的隐私等其他相关权利给予保障。即，一方面为了保证做出正确的行政决定，必须赋予调查主体以收集资料的权力;另一方面，又要确保受调查者的私密生活领域的自由不受侵犯。 [12](p204)在行政调查的过程中对于公民权利予以保障和关注，应成为未来福利调查乃至行政调查研究的理论基点之一。 注释: [1] 社会救助是各国较多使用的用语，指根据最起码的生活需求标准设立一条贫困线，每一个公民在低于这条贫困线时，可以获得政府的现金或实物救助。而我国的最低生活保障制度就是这样一种制度。 [2] 例如：贵州省民政厅2004年4月22日发布《贵州省城市居民最低生活保障(工作操作规程(试行))》规定第二十四条：“核实家庭收入可采取下列办法进行：(一)入户调查法。(二)单位、邻里走访法。(三)信函索证法。对不便走访的单位和有关人员，通过信函索取有关证明材料。(四)部门联动法。(五)跟踪消费法。(六)居民代表评议法。”(全文参见http://www.gzsmzt.gov.cn/pages/show/showzyfw.asp?id=34)。甘肃省天水市人民政府2003年8月1日发布《天水市城市居民最低生活保障制度实施细则》(全文可参见http://www.law999.net/law/doc/d027/2003/08/01/00137195.html)。辽宁省政府办公厅2002年9月29日发布《辽宁省城市居民最低生活保障工作操作规范(试行)》(参见http://www.lawyee.net/main.asp)。 [3]福建省第十届人民代表大会常务委员会2004年6月2日通过《厦门市最低生活保障办法》，参见厦门市政府网站：http://www.xm.gov.cn/regulation/detail.asp?id=578。 [4] 河北省民政厅，2003年10月29日发布《湖北省城市居民最低生活保障规范化管理考核(评价)标准》，全文可参见民政部网站http://www.mca.gov.cn. [5] 全文可参见厦门市政府网站：http://www.xm.gov.cn/regulation/detail.asp?id=578 参考文献 [1] [日]室井力主编.日本现代行政法[M].吴微译.北京:中国政法大学出版社,1995. [2] [美]伯纳德·施瓦茨.行政法[M].徐炳译.北京: 群众出版社,1986. [3] 唐钧.中国城市贫困与反贫困报告[M]. 北京:中国社会科学院社会政策研究中心.华夏出版社,2003.[page] [4] 林莉红,李傲,孔繁华.从宪定权利到现实权利:我国城市居民最低生活保障制度调查[J].法学评论.2001,(1) [5] 刘宗德.日本行政调查制度研究.政大法学评论(52) [6] 沈军.论行政检查[D].浙江大学宪法学与行政法学专业2003届硕士论文. [7] [11] 洪文玲.行政调查与法之制约[M].台湾:学知出版社,1998. [8] [日]北野宏久.税法学原理[M].陈刚、杨建广译，北京：中国检察出版社2001年版. [9] [美]威廉•F•芬克、理查德•H•西蒙.行政法：案例与解析(影印本) [M].北京：中信出版社，2003. [10] 王立达.我国行政调查制度之法制化[J].宪政时代.第24卷第4期. [12] [日]远藤博也、阿部泰隆. 行政法(总论).日本：青林书院新社1984年版，转引于余凌云.警察行政强制的理论与实践 [M].北京:中国人民公安大学,2003. |
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