| 问题 | 农村山林确权及纠纷处理机制探讨 |
| 释义 | 从2009年起，我国计划用5年时间全面完成农村集体林权制度改革。但是林改三年多来，农村山林纠纷的大量爆发已成为阻碍林权制度改革顺利完成的重大障碍。欲完成林改，必先解决农村山林纠纷，已成为现实中一个无法逾越的突出问题。 一、农村山林确权及处纠实践中存在的问题 农村集体林权制度改革的首要工作，就是确定山林权，颁发山林权证。但随着农村山林确权发证工作的深入，许多地区的山林纠纷也随之而大量爆发，山林确权发证工作几乎陷入停顿。 当前农村山林确权和处纠工作凸显出的问题有：1、农村山林纠纷数量众多，涉及面极广。农村山林纠纷全国各地都普遍存在，尤以南方的广西、云南、贵州等省份最为严重。但由于许多地方对此采取能拖就拖、能推就推、能不报就不报的做法，所以，具体数量难以确切统计。2、山林纠纷涉及利益重大，人数众多，矛盾突出且激烈。农村山林纠纷，关系到农村的基本生产资料和自然资源——山林，牵扯到众多村民的重大利益。如果地方政府处理不当，矛盾容易激化和升级，容易引发群体上访案件，甚至农民群体性械斗等恶性事件。3、山林纠纷往往具有隐蔽性和长期性的特点，历史遗留问题严重，多数纠纷难以调处。 二、当前农村山林确权困难和纠纷频发的原因分析 导致当前农村山林确权困难和纠纷频发的原因众多，归纳起来主要有以下因素： 1、解放后我国农村土地制度变动频繁，土地分配混乱，是导致农村山林权属不清、界线不明，纠纷大量存在的历史根源。解放以降，我国农村土地制度历经变化，一直处于不稳定状态。农村土地制度变动，主要经历了土地改革、合作化和人民公社、“四固定”、农村家庭联产承包和“林业三定”四个时期，但是历次的农村土地分配，存在着工作方式粗糙，分配随意，档案资料记载严重缺失等问题。这造成了今天农村山林确权工作中，历史档案无法查找，山林权属不清、界线不明，大量山林纠纷无法调处等问题。 2、中国经济社会迅速发展，土地、山林经济价值迅速提升，农民法制意识、权利意识不断增强，敢于提出并坚持自己的利益诉求，特别是当前林权制度改革中，集体山林需要永久性确定权属，其背后蕴藏的法律意义为农民们所了解，对经济利益之争就变成对山林权属之争而集中爆发。这是山林纠纷大量爆发的现实原因。 3、法律和政策不连贯，衔接不协调，甚至互相冲突，是农村山林确权和纠纷调处困难的法制原因。法律是国家意志的反映，我国农村土地政策的不稳定、不连贯，直接反映为法律上对农村土地权属规定的不明确。同时，为了适应农村土地政策的不稳定，法律对农村土地权属的规定也是“宜粗不宜细”，过于原则和模糊，缺乏可操作性。这直接造成了农村土地、山林确权的困难和纠纷的频发。 4、部分地方政府和人民法院对法律的理解和适用并不相同，致使政府和法院时常对农村山林纠纷有不同的处理意见，这进一步加剧了农村山林纠纷处理的复杂化。比如，对没有证据证明解放后曾经划归农村集体所有的土地、山林如何确定权属，部分地方政府和法院就有不同的看法，政府认为应属国家所有，法院则认为应归集体所有。 三、改革当前农村山林的确权和纠纷处理机制，明晰山林权属和完善档案登记，从根源上遏制农村山林纠纷，完善农村林权制度。 农村山林确权遇到的最大障碍，就是解放后农村土地、山林分配混乱以及档案资料记载不完善的问题。要想从根本上明晰农村山林权属，解决农村山林纠纷，就必须花费大力气去解决这一历史遗留问题。 (一)在法律上明确赋予县级以上人民政府在农村土地、山林纠纷中对农村土地、山林的分配权和决定权。 解放后农村集体获得土地、山林是通过国家权力赋予的，只是当年国家权力行使得不规范，对农村土地、山林分配比较混乱，才造成了今天农村山林权属不清、界线不明。因此，“解铃还须系铃人”，要从根源上解决问题，就必须重新启动国家对农村土地、山林的分配权和决定权。具体为： 第一，对权属已经明确、没有争议的集体土地、山林，必须给予维护，尽快登记造册确定权属，颁发权属证书，不再变动。这样的土地、山林，数量大约占农村土地、山林的70%以上。 第二，对存在纠纷的农村土地、山林，有充分证据证明权属归属的，尽快调处结案，颁发山林权证。 第三，对有证据证明争议土地、山林在解放后曾划分给相关农村集体，但存在重复分配或者界线不清无法确定权属的，在政府调处中纠纷双方能通过协商达成一致的，按照双方协议确定权属;双方无法协商达成一致的，根据现有证据又无法分清权属的，法律应明确规定县级以上人民政府在有利于生产经营、有利于和谐稳定的原则上有权对争议的土地、山林在纠纷双方当事人之间进行重新分配。 第四，对没有证据证明解放后曾经划归相关农村集体所有的争议土地、山林，原则上应收归国家所有。如果争议山林适合纠纷双方的农村集体或个人开发经营的，可确定给相关农村集体或个人一定期限的国有土地使用权。在这一点上，国家土地管理局1995年颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第4条和第18条以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十七条都有类似规定，但实践中并未被普遍接受。笔者建议把这些规定的法律位阶从行政规章和地方法规提高到国家法律的层面，使其能得到普遍适用和遵从。理由为：一是符合《宪法》第9条关于具有自然资源属性的广义之地属于国家所有的规定。其二，符合民法理论“无主地属于国家所有”的通论。其三，具有很强的可操作性，避免在没有证据证明权属，无法在争议双方中确定权属的尴尬。 (二)针对目前农村土地、山林权属登记和档案记载不完善的情况，应大力推进农村集体土地、山林的地籍登记和确权发证工作，做到农村土地、山林权属有据可查。 这项工作的重要性，近十来年来已为我们所认识，并具体实施。早在2001年11月国家国土资源局就出台了文件，要求从2002年起，大致用3年的时间，完成农村土地的确权和土地所有权证的发证工作。还有2009年起开展的农村集体林权制度改革，首要任务就是集体山林权的确权发证工作。所以说，在工作思路上，中央选择的路径是明确和正确的。 从目前来看，这项工作开展得很艰难。从2002年起全国大力推进农村土地的确权和土地所有权证的发放。到目前为止，将近十年过去了，农村集体土地确权登记发证工作基本上都还只能确权到行政村一级，但农村集体土地真正的所有权绝大部分属于村民小组(生产队)一级，可以说该项工作的大部分至今没有完成。同样的，2009年开始的林改，也遇到了这一问题，广西、云南等部分省份，林改三年多来，能够顺利确权发证的山林仅占农村山林的30%—50%。 为此，仍要花大力气推进农村集体土地、山林的地籍登记和确权发证工作，做到农村土地、山林权属有据可查。在这方面，一是要提高各级政府及职能部门对确权发证工作的重视;二是要加大对这一工作的人力、物力、财力的投入。 (三)对难以调处的山林纠纷，经过基层政府多次调解无效后，应及时“依法裁决”，而不应“久调不决”。 理由是：(1)“久调不决”并不会使纠纷自动解决，矛盾和纠纷仍然存在，并日积月累，如果矛盾和积怨加深还可能引发不可预测的后果;(2)“久调不决”是政府有法不依，是政府在违法，政府会在群众中丧失威信;(3)绝大部分的纠纷在基层政府调解无效后，纠纷双方村民都希望上级政府尽快作出处理决定，给出一个有理有据的裁决;(4)经过政府、法院依法公正裁决的案件，纠纷双方当事人一般都会息事宁人，接受裁决结果，坚持无理取闹的毕竟是少数。 正确完善农村山林确权和纠纷调处机制，是顺利推进农村山林确权发证工作的前提，是解决农村山林纠纷的基础。及时改革现行的农村山林确权和纠纷调处机制，对于顺利推进农村集体林权制度改革已经刻不容缓。 |
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