| 问题 | 制定农村社会救助法的议案 |
| 释义 | 一、案由 社会救助是对无劳动能力或失去生活来源者，以及因自然灾害等原因造成生活困难者给予的物质帮助，从而保证其基本的生存权和医疗权，是对低收入群体提供的最后一道“安全网”。我国传统的农村社会救助制度主要是以救灾、社会救济、扶贫、农村五保供养、助残等为内容的一种社会保障制度，在过去的五十年里，它对于救助农村的鳏寡孤独、赈贫济穷、稳定社会秩序、保护生产力起到了重要的作用。但是，随着我国进入新世纪以来生产力日益 发展和社会不断进步，传统的农村社会救助制度越来越凸现出它的不足和弊端。具体来说，有如下几方面：1、救助面的局限性。我国传统的农村社会救助制度的主体是群众和集体，而国家 则是救助主体的辅助体而已。不管是救灾、社会救济，还是农村五保、扶贫、助残，救助面对的不是全体村民，而只是一部分“三无对象”、赤贫和有困难的残疾人。面对农村的贫困问题，传统的农村五保救济制度已经远远不能适应形势的需要。 一是救济范围太窄。根据民政部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。 二是救济经费不足。五保供养的资源来源在税费改革之前主要来自村社农民互助，而不是政府的公共财政。税费改革之后，尽管经费来源转向财政，不过，鉴于人数统计和人均标准的等信息收集和传递等问题，财政拨款的总额明显不足，再加上五保拨款采取加入中央财政对乡村总体转移支付额打捆下拨，常常在执行中被各种名目所侵占，发到五保户手上就所剩无几。 三是集中供养与分散供养出现矛盾。集中供养与分散供养是两种不同的五保户供养方式，区别在于五保对象进农村敬老院还是在家生活。由于集中供养的标准高于分散供养，政府必然重点保障集中供养的五保人员，五保人员也争取集中供养，以致使分散供养的人均保金被减少。 2、救助水准的偏低性。近年来，我国在国际社会的帮助下，集中财力针对贫困地区开展的大规模扶贫项目，的确提高了贫困地区发展的潜力，使我国贫困人口数量有所降低。但与此同时，这种针对地区的大规模帮扶政策也带来一些问题。一方面，救助对象难以对准最需救助人群，农村社会救助水准相对要低。据报道全国城镇最低生活保障月人均救助水平最高的达到344元，最低的只有200多元。而农村社会救助与城市低保相比，其救助水准显得更低。以2002年为例，农村社会救助对象总数为6000万人，得到救济的传统救济困难户为17714万人，五保户213.3万人，其他救济对象250.5万人，以上三类 人相加得到救济的人数为2235.2万人，人均749元/年，每月平均只有62元，如果按照社会救助对象总数计算人均23元/月。另一方面，国家扶贫政策未摆脱“救富”倾向 ，资源投入与效益产出不对称。一是扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高。据统计，全国每年用于扶贫投资的总额高达200—300亿元，其中扶贫贷款占45%，中央及地方财政扶贫占41%，其他各种捐款及外资等占14%.1986年开始强调以开放性扶贫取代生活救济性扶贫后，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠，贫困人口的教育素质、生存能力和生活环境等也未能得到有效改善。二是扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。一些建设投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程在某些程度上存有疑问， 影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。 3、救助对象的不公平性。作为城镇的公民基本上得到了宪法所规定的这种物质保障的权利，贫者有城市最低生活保障，应保尽保;病者有医疗社会救助，大病不用愁;下岗者有失业社会救助，以待东山再起;老者有养老社会救助，颐享天年。而作为农村的公民对于宪法所规定的这种物质保障的权利部分不能得到，对于病者、失业者、贫困者和老者所给予的医疗社会救助、失业社会救助、定期社会救济和养老社会救济并非是“应保尽保”。据统计，我国目前农村接受各种定期救济(包括最低生活保障和特困救济)的人数约有1160多万人，接受各种定期救济的农户(包括困难户、五保户等)约有632.7万户，农村中接受临时救济的有2009多万人次，而实际需要救助的人数还远高于此数据。目前，中央直接的投入仅有救灾补助资金，包括倒房重建、口粮救济、紧急转移安置以及衣被和治病补助在内的救灾资金预算远远满足不了实际需要。各种扶贫贷款、中央和地方财政投入，以及世界银行和其他国际组织的农村发展战略也把重点放在加大对农村水利、交通基础设施的建设，增加教育投入、卫生投入上。但是一些地区的地方政府申请到的扶贫资金并没有落实到预定的对象上，有的贫困家庭未能从扶贫贷款中得到好处。这种救助对象的不公平性，极易导致社会保障系统的失衡，多数农民无法进入现有的养老保险体系，享有与城镇居民同等的社会保障，也是对现行救助政策的一种扭曲。 4、救助手段的落后性。我国目前从事农村社会救助的工作人员主要是县、乡镇两级的民政干部。这些人中有一部分没有经过专业学习和专业培训，不懂得社会救助的基本知识和原理，不懂得社会救助贫困线的科学测定方法，不懂得救助对象确定的个案工作和调查方法，而是凭靠一支笔、一张嘴、一本账，“摸着后脑勺”定救助对象。如特困户与五保户政策之间存在冲突。两种政策之间不同在于保障对象的甄别标准不同。特困户救济对象，是年收入低于627元以下的贫困农民。五保政策的对象标准没有收入界限，是依照无法定抚养人，无劳动能力和无生活来源这三个条件界定的。而在农村个体经济恢复之后，由于鳏寡者都分有土地，有生活来源，个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小，因此甄别五保户的后两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标。即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力，缺乏生活来源。一般来说，我国农村的鳏寡老人享受五保待遇的年龄被确定为男性60岁，女性55岁甚至50岁。 但是全国大多数地区，还以民政部上世纪八十年代后期确定的农村人均收入200元的贫困线为标准，实际上这一贫困线早已过时。特困户的保障目前由各地实行定期定量救济，救济水平只能保障最低生活。而1994年颁发的五保供养工作条例第10条规定：“五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平。”由于五保对象多是孤老残幼单独生活，各方面消费较高，所需要的供养费用较多。在经济条件比较好的地区，五保对象的供养水平不应低于人均收入的三分之二。在贫困地区和灾区也要切实保障五保户的基本生活。在农村集体经济时代，土地共有，五保户与特困户保障都由集体根据土地的收成采用一定的分配方式解决。农村经济改革实行分田到户以来，直至税费改革之前，五保户保障作为村社的社会传统采取了村民互助、人人缴费的方式，并且以政府文件的方式被固定下来，即乡村两级从公共提留和统筹金中解决五保供养费，而特困户的保障却没有经费来源，必须由政府出资保障。这种救助手段的落后性，导致了救助政策冲突及重复覆盖状况的存在。 5、救助程序的不规范性。我国的农村社会救助长期处于一种无法律可依的状态。首先，我国目前还没有一部《农村社会救助法》的实体法，许多做法都靠部门的规定、政策来确定，有很大的随意性。其次，在具体的操作方面，缺乏一套规范的家计调查程序，村民申请程序、机构审批程序、救助实施程序、政府职能部门和社会监察程序。这样以来，就会影响社会救助的效果，乃至影响国家和政府的形象，容易发生移花接木、冒名顶替、贪污挪用、优亲厚友、滥用职权的现象。长期以来，由于农村社会救济资金不足、来源有限，而救灾款相对资金充足、来源渠道通畅，因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。其实，救灾与扶贫常常可以统一起来。在灾情面前，没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助。救灾资金既可以用于农村灾后的应急救助，也应该用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是，由于资金的来源渠道不同，救灾制度规定甲钱不可以乙用，救灾的资金不能挪作它用。这导致争取救济资金的良好愿望与虚报受灾面积和人数的错误手段相结合。这种救助程序的不规范，使得一些地方利用每年的报灾时机任意套取救灾款补救济缺口的现象在各地时有发生，以筹措特困救济和临时救济资金为名的灾情报送甚至成了一些人搞腐败、贪污救灾款的途径。 上述弊端的产生主要有两方面原因：一是我国经济体制改革形成了趋于统一的国内大市场，在市场的作用下，城乡之间、农村内部的贫富差距拉大，农村社会的贫困问题也越来越突出。当前，我国农村社会的贫困不仅表现在绝对贫困人口的生活状况难以有效改善，还表现在略高于绝对贫困人口的低收入人口生活状况的不稳定。二是农村社会的贫困救助资源一贯来自集体经济。始于20世纪50年代的农村五保供养制度，一直是政府规定政策，乡村集体供给，属村社集体保障制度。农村实行分田到户以来，集体经济瓦解了，主要依靠农村自身产出和提供救助资源的途径行不通了。因此，制定农村社会救助法，其意义不仅在于解决农村贫困救济问题，更深远的意义是冲击城乡二元结构的基本制度矛盾，推动中国社会走向和谐求发展的可持续道路。 二、建议 农村社会救助立法并非是新的提法，早在上世纪八十年代初探索农村社会保障制度时就已经提出。现在出台社会救助法的时机和条件已经成熟。为此，我们建议： 1、确立政府在农村社会救助中的主体地位。社会保障是国家通过立法保障劳动者和社会成员因年老、疾病、失业、丧失劳动能力时获得物质帮助的一种社会安全保险制度。社会保障是社会的安全网，它包括社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置。我国宪法规定：“国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”，宪法的这一规定明确了国家是社会救助的主体。这一明确性与最近中央在农村社会救助工作上提出的“政府救济，社会互助，子女赡养，稳定土地政策”的方针是一致的。 2、对农村低保对象实行分类管理。在制定社会救助实体法的同时，还应制定与之配套的社会救助程序法和地方性实施细则。特别对社会救助资金的发放和使用上，确保程序公正，操作规范，对农村低保户实行分类管理。一是要规范家庭收入的核算方法，完善家庭支出的调查方法，确保纳入低保的家庭准确无误，在应保尽保的同时，也避免一些富裕的低保家庭出现。二是对有残疾、年老、重病等丧失劳动能力人员的低保家庭，要予以重点照顾;对符合低保条件的单亲家庭、鳏寡孤独者、体弱多病者、怀孕期妇女、学龄儿童给予适当照顾;三是对有劳动能力的低保对象，要加强与失业保险和再就业的衔接，在保障其基本生活的同时，激励和促进其劳动自救。四是要加强对农村特困户生活救助制度，对因病、因残等丧失和缺乏劳动能力的常年特困人口给予及时救助。对于贫困农民生病无钱治疗的，应尽量予以补助和优惠 3、完善以社会救助为核心的社会保障体系。我国现在还处在社会主义初级阶段，社会救助制度的主要目标是保障全体社会成员基本的生存需要，构建以社会救助为核心的社会保障体系应是当务之急。一是要完善城乡社会救助制度。目前，多数城市已基本建立最低生活保障制度，在国家经济社会发展许可的范围内，可以进一步完善城市社会救助制度。而农村社会救助目前大多只限于对五保户、特困户的救助和灾害救助。完善农村社会救助制度也应着手建立农村最低生活保障制度。进入新世纪后，随着城乡户籍制度一体化改革步伐的加快。我们还应消除在社会救助方面长期以来城乡不等、严重不公平的做法，完成城乡社会救助制度的对接。二是要完善义务教育和非义务教育学生的资助制度。从国际社会来看，许多国家对学生免费提供基础教育，并对贫困学生的高等教育提供资助，这样有利于消除贫困，促进社会公平正义。三是要完善养老保险制度。对于城镇企业职工基本养老保险制度，要探索基金保值增值办法和途径;对于农村养老保险制度，有条件的地方可以按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策”的原则，建立个人账户积累式的养老保险。四是尽快构建覆盖全社会成员的多层次的医疗保障制度，解决城乡居民疾病医疗保障问题。目前，国家已出台一系列政策将符合条件的城镇各类从业人员逐步纳入基本医疗保险，但是在医疗保险的管理和服务的办法和措施还有待于进一步完善。在农村，可以探索以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，对患病的农村困难群众进行医疗救助。此外，建立重大公共传染疾病的防治保障制度，也是完善医疗保障制度急需解决的问题。 4、实行农村最低生活保障制度。目前，城市社会救助制度主要是以城市最低生活保障为重要内容的救助制度，它基本上取代了传统的城市社会救助、城市“五保供养”以及其他特殊对象的救助。建设社会主义新农村，其新型的农村社会救助制度也应加快建立，按照“低水平”的原则，实行农村最低生活保障制度，以此取代原有的贫困性社会救助。应考虑到农村社会救助的自身特点，要与灾害性社会救助、疾病性社会救助、孤残性社会救助、互助性社会 救助相结合。农村社会救助水准实行“低水平”的原则是我国现阶段生产力发展水平和国力所决定，不仅符合现实生产力发展水平和人民群众生活水平的客观实际，而且通过不断适时地调整救助水准，真正起到保障农村村民基本生活，维持最低生活水平的作用。 5、实行“广覆盖”的思路。社会救助的 “广覆盖”原则由两个因素决定，一是社会救助的基本原理要求，另一个因素是社会的公平性和我国建立城乡统一的市场经济体制和构筑统一的劳动力市场的客观要求。广覆盖的目的是为了更好地保证全体农村困难群众的最低生活水平，稳定社会秩序。从社会的公平性看，我国社会保障制度改革的目标是要覆盖农村全体劳动者。社会救助是政府在承诺范围内承担最后责任的基本保障制度，是一种国家法定救助制度。作为法定救助制度，应该是面向社会全体成员的，所有在农村范围内的社会成员一旦陷入困难境地就应无一例外地得到社会救助。 |
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