| 问题 | 民事制裁适用问题之研究 |
| 释义 | 民事制裁作为一项民事法律制度在我国的民事基本法中已然得到明确，依据我国《民法通则》一百三十四条第三款之规定，民事制裁有训诫、具结悔过、收缴进行非法活动的财产和非法所得、罚款、拘留五种形式。但由于其是我国独创的立法特例，在理论认识上目前尚比较混乱，而相关立法，包括程序和实体两方面的立法都很不不完善，所以在司法实践中可操作性差，适用得很少，并没有发挥出其应有作用，故有进一步研究和完善的必要，下文拟从几个争议点展开讨论。 一、民事制裁的立法本意和立法影响 民事制裁是一项独特的立法例，它突破了传统民法、诉讼法理论，其实质就是立法者授予人民法院在民事诉讼中管辖一部分行政事务的职权，法院因而获得了一种对社会进行干涉的强有力的职能手段，反映了当今世界立法由职权分立主义向功能主义转换的发展趋势。 立法者进行规定的本意在于利用法院与案件的联系来达到迅速追究违法当事人的法律责任，提高执法效率，及时有力地维护好国家利益。也就是说，立法者的立法目的是“实施纠纷的一次性解决，以此提高诉讼经济性”。(1) 我们知道，法院在审理案件时，往往易于发现当事人违法事实，包括行政违法行为、民事违法行为和刑事违法行为。对刑事违法行为，法律规定当中已有处理办法，即将其移交检察机关进行处理。对行政违法行为却没有相应的规定，如果此时比照追究刑事责任的办法，将法院有条件处理的案件移交有关行政机关，由其重新审查后进行处理，这无疑是公力资源的重复使用，而且行政违法行为严重性远远低于刑事违法行为，这样做实属不必要。并且相关机关插手处理，尤其是拘留这一限制人身自由的做法，有可能导致诉讼的中止，产生不便。相反如果由法院来对行政、民事违法行为进行制裁，就可以避免以上弊端，利用易于发现违法事实这一优点来提高执法效率。正是出于此种考虑，立法上才做出此项授权，由法院依一定标准，对刑事违法行为以外的某些实体违法行为进行制裁。 民事制裁虽然有利于提高执法效率，但又有着不同程度的消极影响。主要是改变了法院传统的角色定位，使法官从中立的司法者一变而成为主动施为的执法者。一般观念中，法官一直作为中立的司法者行使职能，其对社会纠纷的干涉是消极的、被动的，在诉讼理论上称为：“不告不理原则”，无诉即无审，所以诉的因素和内容对法院的审判行为是有抑制和约束作用。而民事制裁适的适用以法官发现当事人有意隐匿的违法行为为前提，并要求法官主动对违法当事人进行处罚，这必然使得法院不得不突破不告不理这一法理原则的限制。因此民事制裁可以说是法院的一种异质性权力，这一权能的行使必然与法院的一般本质工作相冲突。一个典型的例子，在民事调解中，法院如果以一种执法者身份介入到利益角逐，对当事人进行民事制裁，往往会导致当事人产生抵触情绪，通过撤诉使得可以顺利审结的案子陡生波折,原先投入的司法资源也因此而浪费,人为不必要地加重司法成本负担。 作为一种延伸，民事制裁还有两个缺陷：(1)因为是对当事人的法律否定评价，在审判中，一旦法官行使了此项权能，很可能对被制裁人产生偏见，在认识先入为主，从而对违法当事人正当合法的民事权益的维护有所不利。(2)对民事诉讼而言，民事制裁行为不可能融入其中，而且法院民事制裁行为的过度实施还会抑制民事诉讼功能的发挥，加深人民的厌讼和畏讼情结，有民事纠纷不敢诉之于法院而谋求私力的不正当解决，使原本可以解决的矛盾激化，威胁到社会的稳定。也从反面促使强制调解和强制解决等解决纠纷形式的增多，使诉讼程序虚置。 二、民事制裁的性质 我们知道民事责任一般是行为人实施侵权行为的法律后果，民事制裁与民事责任有着密切的关系，但民事制裁与民事责任有着本质的区别。(1)民事制裁是国家对民事活动实行干预的形式，人民法院一旦作出，当事人必须执行，拒不执行的应该采取强制措施。对民事制裁的适用不能由受害人放弃或双方和解而加以改变，即便法院，因为维护的是国家利益，所以行使民事制裁权能，追究当事人的法律责任也是法定职责之一，不得由法院为追求在当事人之间定纷止争的司法效果而任意规避;而民事责任是一方当事人向另外一方当事人承担责任，当事人之间不存在谁制裁谁的问题，恢复性、补偿性是它的本质特征，因而民事责任形式的适用，允许当事人协商和解，受害人甚至可放弃其请求权。(2)民事制裁具有惩罚性，依制裁取得的财产应该上交国库;而民事责任主要具有补偿性，是一方当事人对另外一方当事人承担责任，承担责任的目的主要在于补偿受害人所受的损害。(3)民事制裁主要适用于那些承担民事责任尚不足以惩罚不法行为人的严重违法行为;而民事责任则无此限制，它是行为人实施侵权行为的必然后果。 民事制裁与民事责任之间有着密切的关系，在学理界许多学者囿于民事制裁必须以民事诉讼发生为前提条件而认为民事制裁是使民事责任最终实现的补充责任形式。如梁慧星先生就认为：“民事制裁具有制裁性、担保性，即制裁违法行为，担保民事法律义务的履行。”(2)，而魏振瀛先生也认为“民事责任是违反民事义务的法律后果。。。。。。民事制裁是使责任人承担民事责任的一种强制措施。在义务人不主动履行民事义务的情况下，通过这种措施使民事责任的承担得以落实”(3) 这种认识有失偏颇，正如上文所叙，民事制裁有不同于民事责任的本质，并且立法上也不存在民事制裁要支撑民事责任实现这一要求。如《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》151条规定：侵害他人的姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权而获利的，侵权人除依法赔偿受害人的损失外，其非法所得应当收缴。从该条中可见，适用民事制裁进行收缴是以受害人已获赔偿为前提，也就是说侵害人的非法所得应该优先用于赔偿受害人，而不是由法院收缴。如果按民事制裁目的是“使民事责任的承担得以落实”这种理解，则法条上应该规定：受害人无法受足额赔偿时，方可由法院进行民事制裁，收缴非法所得，然后从收缴款项中对受害人进行赔偿，这无疑是把民事制裁等同于“强制执行”。 另外，在实践中，原告撤诉或者败诉的情况时有发生，此种条件下并不发生民事责任负担，但法院依旧可以对违法当事人进行民事制裁。同时，民事制裁并不一定指向民事责任的承担者，《民法通则》并没有对受制裁的主体作出限制，再考虑到民事制裁的立法目的，对那些有违法行为的原告也可进行制裁应该是立法规定中的当然之意。所以民事制裁并不是民事责任的补充形式，而是有着自身特有的适用要件的独立责任形式，一旦法院审判人员在审判中发现当事人有违法行径，而该行为又未构成犯罪的，即可适用民事制裁。 三、民事制裁适用条件 按高院贯彻意见163条规定“在诉讼中发现与本案有关的违法行为需要给以制裁的，可适用民法通则第一百三十四条第三款，予以训诫、责令具结悔过、收缴进行非法活动的财物和非法所得或者依照法律规定处以罚款、拘留”，以此，笔者认为适用民事制裁须具备四个条件：(1)当事人有违法行为;(2)该违法行为在诉讼中被审判人员发现;(3)被发现的违法行为与本案有关;(4)违法行为达到一定程度的社会危害性，需要给以制裁，但又未达到刑事犯罪的程度。因为司法解释对前三个条件规定得过于笼统，导致民事制裁在法律实践中并没有建立统一的标准，下面笔者结合司法实际，就前三个条件的理解谈一下自己的看法。 (一)、当事人违法行为的理解。有一种观点认为“违法行为”应该是行为人的民事违法行为，如“民事制裁，是指人民法院依法对违反民事法律应负民事责任的行为人所采取的一种制裁、处罚措施”(4)。但也有观点认为“民事制裁的对象不单纯是民事违法行为…..其制裁对象必然包含违反违反行政管理法规的行为”。(5) 笔者赞同后一种观点，《民法通则》在对民事制裁作出规定时使用的仅仅是“非法行为”这一字眼，最高人民法院在司法意见中，适用的条件也只是法院在审理民事案件中发现的是违法行为，并没有把民事制裁限制在必须是违反民事法律规范的这一前提条件上。实践中只要该行为没有达到追究刑事责任程度，即可适用民事制裁的做法是完全符合立法的本意，即利用法院审理案件的便利来迅速追究违法当事人的法律责任，提高执法效率。另外，在适用民事制裁的罚款、拘留时法院所依照的也大多是《治安管理处罚条例》、《土地管理法》等行政法律法规。因此认为民事制裁的法律依据包扩除刑事法律实体规范以外的一切实体法律规范，主张当事人的民事、行政违法行为可成为民事制裁对象的观点应该是合理的。 但站在民事制裁立法尚不完善的实际来看，认为民事制裁的依据是民事实体法律规范并非单纯就是错误。司法实践中，是不可能不加区别地把一切行政违法行为纳入到民事制裁的适用范围中来。这主要因为：(1)行政行为的特点决定。行政行为的表现形态多种多样，有些行政违法行为在定性和确定处罚的程度上都存在一定的困难，对行政违法进行正确制裁是个技术性强的司法活动，主体必须有相当的专业素质才行。如果把它交由并不懂相关行政业务的司法机关处理显然是不适当的。(2)维护当事人的合法权益的需要。因为行政制裁涉及到对当事人的权益处分，一般都设有严格的程序制度用来保障当事人的合法权益不受侵犯，如立案制度、事先通知制度、听证制度及审查决定制度等。而由法院处理，将这类行为进行民事制裁的话，就不存在所谓的这类程序程度。所以主张将一切行政违法行为纳入到民事制裁的适用范围，这对当事人的合法权益的维护是显然不利的。(3)法院的非行政机关性质要求。法院最终是作为司法机关被定位的，行使“准行政行为”不应该也不可能成为法院的主要职责内容。如果笼统地将所有的行政违法行为都纳入到法院民事制裁的可适用范围就会超出法院的能力负担，是脱离实际的。(4)防止违法者规避法律的需要。目前，行政处罚和民事制裁的法律规定并没有完全对应，在有些方面还存在冲突。如民事制裁的罚款的上限是500元或1000元，而行政罚款的上限远高于此数，两者无法? ?饕恢拢?饩臀?シǖ笔氯颂颖苤撇么蚩?巳笨凇?o:p> 总之，有些行政违法行为的处理并不是法院所能胜任，因此对某些行政违法行为，法院只能比照追究刑事责任的作法进行移送。但对非民事违法行为一律进行移送，这又与民事制裁的立法精神相去甚远，在实际中大可不必。所以必须在行政行为中进行划分，对情节简单，后果较轻的，适用训诫、具结悔过和小额罚款即可的违法行为完全可以由法院适用民事制裁。而可能适用收缴、拘留、大款项的罚款的违法行为则分别情况而论，不妨从当前立法无规定的实际出发，由法院根据具体情势，自由裁量，对移送还是适用民事制裁进行选择。 (二)：民事诉讼在适用民事制裁中的作用。民事制裁适用的另外一个条件该违法行为在诉讼当中被审判人员发现，因此就有一般观点认为民事诉讼是民事制裁适用要件之一，如认为民事制裁是指“在民事诉讼过程中依照法律对…..所采取的民事处罚措施”。笔者认为这种观点值得商榷，立法上以审判人员在审理中发现违法行为为民事制裁适用的前提，因此没有民事诉讼的发生是不可能有民事制裁。但民事诉讼在这里只是起到将民事制裁与当事人违法行为联结起来的联结点作用，也就是说，在民事制裁适用上有所意义的是当事人提起诉讼的行为而不是民事诉讼本身。实践中，应当是只要当事人提起民事诉讼，则以后的撤诉行为和诉讼中止都不构成对民事制裁适用的障碍。如果强求民事诉讼的自始至终存在，因为民事制裁决定书是在审理后，与判决一同作出的，这样当事人完全可以利用撤诉来逃避制裁。所以，民事诉讼在民事制裁发生上起的作用应该是“只要当事人提起民事诉讼，人民法院就拥有对当事人及与本案有关的行为人的民事活动合法性的审理、评判处理权。”(6)也因此获得对具有违法行为的当事人民事制裁的权力。 (三) “与本案有关”如何判断。与本案有关的违法行为是指单独或与其他法律事实一起引起了本案的法律关系的产生、变更和消亡的违法行为。另外当事人提起民事诉讼，审判人员并不因此就获得了对当事人一切行为的合法性审查权，局限于“不告不理”原则之下，只能是对作为诉讼标的的民事行为进行审查。因此，“与本案有关的违法行为”满足(1)与人民法院审理的案件事实有联系的行为，即在案件发生、发展过程中出现的违法行为;(2)是作为诉讼标的的民事违法行为，以及与之相竞合或相牵连的民事违法行为和一般行政违法行为。 这种违法行为有可能是当事人的违法行为，也可能是当事人以外的他人违法行为。对此，有人主张对当事人以外的违法行为，法律不能对其直接进行民事制裁，而应当移交其他有关部门处理。笔者认为如果这样就不能简化程序，不能及时处理违法行为，与民事制裁的立法初衷相去甚远。 四、民事制裁的救济机制 民事制裁作为一种惩罚制裁手段直接对当事人的权益进行处分，因此必然要有与之相适应的救济机制。在最高人民法院的司法解释中规定当事人对民事制裁不服的可以在收到民事制裁决定书次日起，十日内向上级人民法院提起复议。因此复议是民事制裁的救济方式是不容置疑。 那么复议是否就是民事制裁的唯一方式。由于司法解释未就民事制裁的诉讼问题作出肯定的规定，另外如果再由当事人就民事制裁提出诉讼就有可能发生法院就自己的行为作出裁判的情况，违背了任何人不能成为自己行为的裁判者这一法理原则。据此有人认为民事制裁不具有可诉性，复议是唯一的救济途径。 这一观点值得商榷，笔者不敢苟同。按上述观点，就有这样一个结果，即：如果对当事人的违法行为进行处理的是相应的行政机关时，当事人就享有复议、诉讼、申诉等充分的救济途径，并且还享有从人民检察院通过依上诉、审判监督程序提出抗诉，发挥法律监督功能中为自身的合法权益不受国家公力侵犯找到保障。而同样的一个违法事由和当事人，由法院管辖，进行民事制裁时，当事人却只有向上级法院提请复议这唯一的救济途径，这显然与公正原则相背离，不利于当事人合法权益的维护和法制的统一。 另外，诉权是一项重要的宪法性权利，非依法律明确之规定，公民的此项权利是不得受限制和剥夺。最高人民法院的司法解释意见中在对复议作出肯定规定时，并未对民事制裁的可诉性作出排斥性的规定。在1990年4月13日《最高人民法院民事审判庭关于民事制裁复议程序几个问题的复函》也只是规定了当事人“不必单就不服制裁决定再委托诉讼代理人”，而不是简单否定当事人提起诉讼的权利。既使牵强地理解成是对民事制裁相对人诉权的否定，但诉权是宪法赋予的公民权，相比之下，最高法院的司法解释的法律效力要低得多。因此民事制裁的相对人对民事制裁不服的有充分的法律依据提起诉讼。 但又有一个问题，即当事人应该提起何种诉讼?民事诉讼程序设置的目的有两个：解决纠纷与实施实体法律。如前所述，民事制裁并非等同于民事责任，因为法院与违法当事人并不是地位平等的双方主体，而且以罚款、拘留、收缴所得为形式的民事制裁责任不以恢复被害人的权利和利益为目的，其适用结果也不会给受害人带来实质上的利益，所以民事制裁是游离于民事诉讼目的之外的。虽然我国的《民事诉讼法》的第二条虽然规定了：“中华人民共和国《民事诉讼法》的任务，是保护当事人行使诉讼权利……确认民事权利义务关系，制裁民事违法行为……”但这只是表明民事制裁是诉讼法规范的对象之一，民事诉讼法有对民事制裁适用的具体程序作出规定的必要，而不能理解为对民事制裁可以提起民事诉讼。 那么该提起何种诉讼?笔者认为应该提起行政诉讼。民事制裁的性质就类似于行政机关作出的具体行政行为。另外，法院虽然不是行政机关，但并不妨碍其成为行政诉讼主体，依据《行政诉讼法》的现行规定，法院应该可以作为行政诉讼的被告人。该法的二十五条第三款规定“由法律法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织可以成为被告”。法院的民事制裁权能是依据《民法通则》而获得的，可认为是基于法律法规的授权，故法院满足行政诉讼的主体要求。在行政诉讼立法中，虽然存在对行政最终裁决的具体行政行为，当事人只能提起不能提起行政诉讼的情况。但对于该类具体行政行为的必须有法律明文规定加以确认，在立法上属于“排除型”立法例，而民事制裁的立法中却并无对民事制裁不得提起诉讼乃至行政诉讼的法律规定，故民事制裁在诉讼问题上不能等同于行政最终裁决行为进行处理。 至于“法院成为自己行为的裁判者”这一风险，完全可以通过管辖移送和指定管辖来避免，所以笔者大胆以为，对民事制裁不服，当事人应该有权提起以作出制裁的法院为被告的行政诉讼，当然，这将意味着立法上的较大改革和相关程序的进一步完善。虽然，有观点认为，可以通过完善民事制裁的复议程序，来弥补救济途径缺乏这一缺陷，但从当事人合法权益的根本维护出发，笔者始终认为应以不剥夺当事人的诉权为宜。 引用法条： [1]《中华人民共和国土地管理法》 [2]《中华人民共和国行政诉讼法》 [3]《中华人民共和国治安管理处罚法》 [4]《中华人民共和国民事诉讼法》第二条 [5]《中华人民共和国民法通则》第一百三十四条 [6]《最高人民法院民事审判庭关于民事制裁复议程序几个问题的复函》 [7]《关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见》第一百五十一条 |
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