| 问题 | 论宅基地使用权及其上盖房屋的执行问题 |
| 释义 | 论宅基地使用权及其上盖房屋的执行问题 更新日期：2006-11-29作者：罗蕴村王伟雄 〔摘要〕随着农村经济发展与人们之间的商品交易日益增多，在村民与城镇居民之间、村民之间的经济纠纷亦不断递增，现代法院的执行活动中遇到了对村民作为被执行人时对其宅基地使用权及其上盖房屋的执行问题，即对于宅基地使用权及其上盖房屋，法院究竟能不能处理、该如何处理。由于我国长期以来对于宅基地使用权的惯常态度是不允许其转让的，加之我国法律、规章等并未对宅基地使用权及其上盖房屋的转让作出明确、可行的规定，因此造成了法院在执行中实际上是难以处理被执行人的宅基地使用权及其上盖房屋的。但是，在现代的市场经济中，宅基地使用权及其上盖房屋的经济价值不断提高，若不对其进行处理，对申请执行人来说明显不公，所以，笔者认为，禁止对宅基地使用权及其上盖房屋进行转让的做法已经不适应我国现代市场经济的发展需要，我们应该从立法上对宅基地使用权及其上盖房屋的转让制度作出明确规定，以解决宅基地使用权及其上盖房屋的执行难问题。〔关键词〕宅基地使用权 转让 执行〔正文〕随着农村经济的发展，村民之间、村民与城镇居民之间的纠纷日益增多，导致了涉及村民的诉讼及执行案件的剧增。在村民作为被执行人的情况下，很多时候会出现一个问题，就是当被执行人可供执行的财产只剩下其宅基地使用权及其上盖房屋时，对于该宅基地使用权及其上的房屋该如何处理。但由于我国现行法律上并无明文规定允许宅基地使用权转让及宅基地的历史状况的影响，现实中我们对宅基地房屋的处理陷入了困境，对宅基地房屋的执行工作难以展开，从而损害了申请执行人的利益。而对宅基地房屋的执行难问题，其根源在于我国立法上并无对宅基地使用权能否转让的问题作出明确规定，对于宅基地使用权能否转让的问题，有赞同与反对两派意见，而笔者认为，随着经济的发展和社会纠纷的增多，我国应从立法上允许宅基地使用的转让，从而从根源上解决宅基地及其房屋的执行难问题。一，执行中处理宅基地使用权及其上盖房屋的处理方法现代法院的执行工作中，对宅基地使用权及其上盖房屋的处理问题，各个法院有不同的做法，总体来说，可分为以下三种：第一，由法院直接对宅基地房屋进行拍卖。即法院只根据执行案件的需要，对被执行人的宅基地房屋进行拍卖、处理。但在这种情况下，存在着一个严重问题，就是对宅基地房屋进行拍卖、变卖等处理后，买受人难以办理相关的过户手续与新的房产证。因为根据最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十四条规定：“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源管理部门协商一致后再行处理。”但事实上，部分地区的国土资源与房屋管理部门等却认为对于宅基地房屋的转移会导致宅基地使用权的转移，违背了我国有关宅基地使用权不能转移的政策规定，所以其不允许对宅基地房屋进行转移。因此，即使法院作出对被执行人的宅基地房屋所有权予以转移给买受人的裁定，这些部门亦会以国家不允许宅基地使用权转移为由，不予协助办理相关的产权转移手续，致使法院对宅基地房屋的处理处于现实不能的境地。第二，部分法院采取了在与当地村民委员会、土地房屋管理部门等协商后对宅基地房屋进行处理的办法。在这种处理方法中，由于在对被执行人的宅基地房屋进行处理前事先与土地管理部门等达成协议，所以在对宅基地房屋进行处理后，容易由相关部门协助办理好产权的过户手续与产权证的办理。但是，从这种处理方法中我们可以看出，对于宅基地房屋的处理及其宅基地使用权的转移问题，不同的国土资源与房屋管理部门有着截然不同的看法和处理方法，因为在这种处理方法中，相关的国土资源与房屋管理部门认为我国承认宅基地使用权随着其上面的房屋的转移而转移的，并可以办理相关的过户手续与房产证的。第三，部分法院本身认为由于对于土地使用权，无论是从物权法还是从我国现行法律制度来看，都采取了“地随房走”原则，因此，一旦我们对宅基地房屋进行处理，那么就必然会导致宅基地使用权的转移问题；但另一方面，从我国宅基地制度的历史及现状来看，我国是不允许宅基地使用权转移的，所以为了不违反宅基地使用权不能转移及地随房走的原则，法院不能对宅基地房屋进行处理。但这种方法明显的损害了申请执行人的利益，会引起申请执行人对法院执行工作的不满。二、现行法律对宅基地使用权及其上房屋处理问题的规定（一）关于宅基地房屋的处理的规定《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》中规定：“对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的，除不再批准新的宅基用地外，还应按其实际占用土地面积，从经营之日起，核收土地使用费。”可见，我国立法是允许村民转让自己的宅基地房屋的。对于农村宅基地房屋的转让问题，部分地方的法规、规章作出了更为明确的规定，例如，上海市《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则(试行)》规定了依法享有宅基地使用权的村民和村民住房所有权人可以申请宅基地让出。《苏州市宅基地管理暂行办法》规定进城村民的住宅可以出售给符合宅基地享受条件的本集体经济组织的村民，同时鼓励集体经济组织兴建村民公寓住宅，进城村民自愿退出依法取得的宅基地使用权的，可与自购的村民公寓住宅用地等价置换。以上相关的国家法律及地方法规、规章的规定，都明确地表明了我国是允许宅基地房屋的转让的，既然其可转让，那么我们法院在执行过程中便可对宅基地房屋进行处理。（二）关于宅基地使用权转移的问题相对于法律对宅基地房屋允许转让的规定的明确性，我国关于宅基地使用权转移问题的规定则是十分不明确的。我国现行法律并无明确规定宅基地使用权不能转让，但许多人却将《中华人民共和国土地管理法》第六十三条认为是对宅基地使用权转移的禁止规定，这是一种误解。因为该条文的规定是：“村民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”这里所禁止的是集体所有的土地使用权转让用于非农业建设。但是，宅基地使用权本身就是为了在集体所有的土地上建立个人房屋而设立的，可见，在宅基地上建个人住房就不是用于“非农业用途”，所以转让宅基地使用权后由买受人来建住房也就不违背该条文的规定。然而，由于我国宅基地制度的发展过程中的部分国家政策曾对宅基地使用权的转让予以禁止，所以许多人基于历史思维习惯而转变不了观念，所以就对相关的现行法律条文规定作出了错误的理解。对于宅基地使用权的转让问题，我们还可以从其他法律、法规的规定来予以分析。对于土地使用权与其上盖房屋的关系，我国采取了“地随房走”、“房屋与土地使用权不可分割”的原则，例如，1990年12月31日建设部发布的《城市房屋产权产籍管理暂行办法》中规定：“城市房屋的产权与该房屋占用土地的使用权实行权利人一致的原则，除法律、法规另有规定的外，不得分离。”“房屋产权转移时，该房屋占用土地的使用权应当同时转移。”；1994年《城市房地产管理法》第31条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”既然我国采取了“地随房走” 、“房屋与土地使用权不可分割”的原则，那么作为土地使用权中的一种的宅基地使用权也不能例外，所以，最高人民法院1984年作出的《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》中第64条就明确规定：“公民在城镇依法买卖房屋时，该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新房主使用。”对于农村宅基地使用权的转让问题，相关的地方法规也作出了规定，例如，广东省人民政府就于2005年6月23日公布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，该管理办法第四条规定：“有下列情形之一的，集体建设用地使用权不得流转：……（四）村民住宅用地使用权。因转让、出租、抵押地上建筑物、其他附着物而导致住宅用地使用权转让、出租和抵押的除外。”从以上相关的规定可以看出，我国立法上是并未明文规定禁止宅基地使用权的转让的，相反的是，为了符合土地使用权上的“地随房走”原则，我国实际上已通过“允许宅基地使用权随其上盖房屋的转让而转让”这种迂回的办法承认了宅基地使用权的转让。三、如何处理执行中的宅基地问题从上述对我国现行法律的有关分析，我们可以总结出：在执行中，我国的宅基地房屋是可以处理的，但是由于相关的宅基地使用权的转移问题立法上采取了回避的态度，所以导致了现实上对宅基地房屋的处理困难。因此，要解决现实中法院执行宅基地房屋的困难，可采取两种方法：（一）、完善宅基地房屋产权转移手续与新产权证的办理制度法院的执行过程中，遇到的现实困难最多的是处理被执行人的宅基地房屋问题而不是单纯对宅基地使用权的处理问题，特别是即使法院裁定对被执行人的宅基地房屋转让给买受人，也因为国土资源与房屋管理部门等部门对宅基地房屋转让问题有不同理解、因为没有明确的法律规章对宅基地房屋转让问题作出具体规定而不予办理宅基地房屋的转让手续与办证手续，使法院对宅基地房屋的处理不具有可操作性，从而阻碍了法院对宅基地房屋的执行工作。对此，我们可以通过由最高人民法院与国土资源与房屋管理部门协商制定出有关宅基地房屋的转让与办证手续的具体、明确的规章制度，统一全国法院与土地房管部门对宅基地房屋的处理行为，那么，法院在执行中就能通过拍卖、变卖、以物抵债等方式对被执行人的宅基地房屋进行处理，以维护申请执行人的合法利益。（二）、从立法上建立允许宅基地使用权转让的制度上述的制定出有关宅基地房屋的转让与办证手续的具体、明确的规章制度的做法实际上只是解决执行中处理宅基地及其上盖房屋问题的一种治标而不治本的方法。只有从根源上允许宅基地使用权的转让，才能真正使宅基地的土地使用权与上盖房屋的所有权达到一致，也利于法院更好地处理宅基地房屋的执行问题。另外，随着市场经济在我国的发展，特别是农村经济的发展，对宅基地使用权历史经验主义地禁止转让的做法已经与社会现实不适应。具体到法院的执行工作中，允许宅基地使用权的转让也更有利于保护申请执行人的合法利益，因为在现代商品经济中，作为一种用益物权的宅基地使用权也具有经济价值。纵观我国法律界，对于宅基地使用权的转让问题存在着赞成与反对两种观点。笔者认为，反对宅基地使用权转让的理由是不成立的，为了适应我国现代经济的发展，我国应从立法上允许宅基地使用权的转让，从而从根源上使宅基地使用权与其上盖房屋的所有权达到一致，继而解决执行中的宅基地使用权及其上盖房屋的处理问题。下面笔者对反对宅基地使用权转让的理由进行反驳：第一，反对宅基地使用权转让的观点认为，“农村宅基地使用权，不仅具有物权的属性，而且与集体经济组织的成员资格和福利是联系在一起的，这就决定了它不可能作为交易对象自由转让”[1]。这种观点乍一看是很充分的理由，但实际上，宅基地使用权的身份性与其可转让性是并不矛盾的。虽然农村宅基地使用权具有一定的人身性、身份性，但这是相对于法律规定的宅基地原始取得而言的。当宅基地使用权根据法律规定、按照集体经济组织的成员资格来进行分配后，村民便因身份而取得农村宅基地使用权，这就是宅基地使用权的身份性。而根据集体经济组织成员身份而取得宅基地使用权后，作为一种具有经济价值的土地使用权，应该允许村民根据自身需要来对宅基地使用权进行使用、处理。这种允许村民根据身份而取得宅基地使用权后由村民根据自身的需要来对宅基地使用权进行处理的做法，不仅不与宅基地使用权的身份性相矛盾，反而更有利于满足村民的切身需要。 第二，反对宅基地使用权转让的观点认为，允许宅基地使用权转移，会导致宅基地使用权集中到部分有钱的城镇居民手中，从而致使广大村民处于无宅基地使用权的境地，因此，“如果允许城镇居民在农村购置宅基地，其结果肯定要使大多数村民的利益受到损害”[2]。这种观点看似符合了市场经济中“价高者得”的规律，但实际上却是完全忽律了宅基地使用权制度本身。因为宅基地使用权具有身份性，在对集体经济组织的宅基地使用权进行原始分配时，是按照集体经济组织成员资格来进行的，也就是说，只有具有本集体经济组织成员资格时，才能分配得到宅基地使用权；若没有集体经济组织成员资格，即使拥有再多的金钱、出再高的价，也不能从集体经济组织原始分配宅基地使用权中买得宅基地使用权。这种宅基地使用权分配的身份性，从根源上保证了作为集体经济组织成员的村民对宅基地使用权的原始取得。至于村民在获得宅基地使用权后，是否对其进行转让，则应是村民的自由，村民对于宅基地使用权拥有完全的自主权，若村民不同意转让，即使其他人出再高的价钱也不能从村民手中获得其宅基地使用权。所以，即使时允许宅基地使用权的转让，因为村民对于是否转让其所拥有的宅基地使用权拥有完全的自主权，所以并不会导致宅基地使用权集中到部分有钱城镇居民手中的现象。第三，反对宅基地使用权转让的观点认为，“土地承包经营权适当放开，村民可以把耕地卖了；宅基地适当放开，村民可以把房子把宅基地卖了。如果他把房子和耕地都卖了，钱用完了他上哪去呢？他就丧失了生活来源，就要出乱子”[3]。于是，为了维护社会稳定，我们就不能允许对宅基地使用权进行转移。笔者认为，以这种理由来禁止宅基地使用权的转让是可笑的。村民还可以有土地承包经营权和宅基地使用权，而城镇居民却连这两者都没有，如果说允许土地承包经营权和宅基地使用权转让就会导致社会混乱的话，那么，从来都没有土地承包经营权和宅基地使用权的城镇居民早就引起社会混乱了。而且，没有了土地承包经营权和宅基地使用权是因为村民自主地把这两者转让掉并且能从转让中获得收益，如果还要考虑村民把这些转让所得收益花光了会引起社会混乱，那从来就没有这种收益的城镇居民钱花光了难道就不会引起社会混乱吗？村民把这些钱花光了还能跑到城里打工，那城镇居民把钱花光了难道还能跑到农村去耕田吗？所以，那种所谓允许宅基地使用权转让就会引起社会混乱的理由是根本不能成立的。综上所述，反对宅基地使用权转移的理由是不能成立的，若一味坚持禁止对宅基地使用权的转移，则只会阻碍经济的发展。只有从立法上正式建立宅基地使用权的转让制度，才能使村民在经济浪潮中能更充分地利用好手中资源，利用这种宅基地使用权来进行租赁、投资、融资，加快农村乃至全国的经济建设。而这种在立法上正式建立宅基地使用权转让制度的方法，对于法院的执行工作来说，就能够从根源上解决宅基地房屋的执行问题；同时，还能开创性地建立宅基地使用权的执行制度，即对被执行人所拥有的具有经济价值的宅基地使用权（裸地）进行处理，从而最大限度地维护申请执行人的合法利益。四、结语在村民作为被执行人的案件日益增多的情况下，很多时候法院都会发现被执行人具有经济价值的财产就只有宅基地使用权及其上盖房屋，若不对这些财产进行处理，显然对申请执行人不公平。然而，由于我国宅基地制度历史上禁止宅基地使用权的转让已经成为一种惯常做法，并且我国现代立法并未明确、具体地规定允许对宅基地使用权进行转让；另外，即使立法上已允许对宅基地房屋进行转让，但由于宅基地房屋转让后相关的宅基地使用权的转移手续、办证问题并没有明确的规定，所以，宅基地房屋及其土地使用权该如何处理，是法院执行中的一大难题。希望我国能适应现代经济发展，加快对宅基地使用权转让制度的立法，最终从根源上解决宅基地使用权及其上盖房屋的执行问题。参考书目：梁慧星：《中国物权法研究》，法律出版社1998年出版。王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社2002年出版。童兆洪：《民事执行前沿问题》，人民法院出版社2003年出版。 [1]符铭：《浅论我国的宅基地使用权》[2]米健：《关于物权立法若干问题的思考》[3] 江平:《主要问题是财产权利的城乡二元分割》，载于中国律师网，网址：http://www.chineselawyer.com.cn/pages/2005-8-16/s30705.html |
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