| 问题 | 世界主要国家的土地征用补偿原则 |
| 释义 | 在实行法制的现代国家，政府征用土地必须给予补偿，关于如何补偿，往往会在有关法律甚至宪法中给予明示，如美国宪法第五修正案规定：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征为公用”;如日本宪法规定：“私有财产在正当补偿下得收为公用”;再如巴西宪法规定：“为公共利益征用财产，必须由国家进行公平赔偿”……，如此等等，提出了各种各样的土地征用补偿原则。本文首先从字意上对当前出现频率较高的7种补偿原则进行了对此分析，并按补偿程度由高到低做了一个简单的排序;接着从实行不同征用补偿原则的4个国家的具体补偿项目和补偿项目计价标准入手，通过案例解剖，对这4个补偿原则按补偿程序由高到低做了第二种简单排序;结果两种排序结果差异明显，且没有规律可循。我们认为，这两种排序没有孰对孰错之分，也没有谁优谁劣之别，造成这种差异源自对词语理解的角度不同，由修辞和翻译造成的偏差，还有一个客观原因是资料的细致程度不够。所以，研究其他国家的土地征用补偿原则时，宜将重点放在以下两个方面：一，是有偿还是无偿;二，如果是有偿，都包括哪些补偿项目，每一种补偿项目的具体定价标准是什么。 一、各种土地征用补偿原则的字意辨析 至于征用为什么必须提供补偿，补偿到什么程度，不同的人往往有不同的看法，不同的国家也有不同的作法。传统宪法学理论从实现正义的目标出发，主张补偿标准应符合公平原则。世界各国宪法确定的征用补偿程度虽不相同，但它们多少都受到了传统宪法理论的影响。有的宪法要求“充分”补偿，有的规定“公平”或“公正”补偿，有的是“适当”或“合理”补偿，这些措辞的选用一是各国对被征用财产补偿程度不同的表现，二是修辞和翻译的偏差。 首先我们先从字意上分析和比较几个“补偿”。在《辞源》和《辞海》上未查到对“完全、充分、合理、正当、 公平、相当”的确切含义，说明这是几个较新的现代词语。从现代词典的意思来看，在这几种表述中，完全补偿对补偿的数量和质量要求最高，既包括当前损失又包括未来损失，既有经济方面的，还有社会、生态、精神等其他各个方面，这种补偿虽然符合情理，但实践上缺乏可操作性，因为一是很多损失是不能准确衡量或者根本无法衡量的;二是补偿数额巨大，政府财政难以承受。 充分补偿次之，是指补偿的价值至少不得低于被征用财产的价值，这是在实践中较完全补偿可行的补偿的最高标准。 合理补偿、正当补偿和公平补偿居中，一般说来，是指补偿价值与被征用财产价值大体相当。但不论是“合理”、“正当”还是“公平”，都是比较空泛的表达方法，合理、正当、公平都是依赖相应的标准和规则而存在，从现实的情况来看，认定何为适当补偿与合理补偿的权力显然操于政府之手，被征用财产的人无权要价。 通常认为，适当补偿和相当补偿是一种较低标准的补偿，即只要给予补偿即可，因为适当有一个对谁来说“适当”的问题，如果从政府和征用项目主体的角度来看，肯定是补偿越少越适当，而对被征用人来说，肯定是越多越好。 基于以上分析，可对这些词语所包含的补偿程度从高到低做一示意性图(图1)。 从充分补偿到合理补偿再到适当补偿，从本质上都是不完全补偿。 对这些词语的辨析虽然在一定程度上有其合理的地方，但是要想从根本上对这些补偿界定清楚确实非易事，毕竟这是一个仁者见仁，智者见智的问题，不同的人可以从不同的角度得出许多各种不同的结论，偏执于某个词语的意思对于当前实际问题的解决是没有意义的。 二、世界21个国家的土地征用补偿原则比较 在我们所调查的23个国家(地区)中，不清楚俄罗斯和印度尼西亚两个国家的具体补偿原则，在其余21个国家中，只有津巴布韦不对所征用的土地进行补偿，而只补偿地上建筑物，有7个国家进行合理补偿，有8个国家(地区)进行公平补偿(表1)。 根据资料占有的多寡，分别在每一种补偿原则中选取一个代表性国家，对其确切补偿范围和补偿程度做一简单分析(表2)。 1.日本的“正当补偿” 根据宪法，日本实行“正当补偿”，其补偿范围主要包括：产权损失、财产损失、失业损失和其他损失等(见图2)。 此外，日本还专门规定了要“按正常市场交易价计价”的原则。可见，这里所说的正当补偿实际上是一种比较全面的补偿。 2.美国的“合理补偿” 根据美国财产法，合理补偿是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格(研究土地征用问题，探索改革之路(一),中国大地出版社，2002，美国土地征用制度，李珍贵)。土地征用补偿根据征用前的市场价格计算标准，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值，在土地征用补偿时，必须考虑补偿因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失。 (1)土地所有权损失。 (2)其他权利损失。如地上权、长期租佃权、租赁权、矿业权、渔业权，以及对建筑物、土砂石的损失等。 (3)对征用土地造成的通损进行赔偿。这种赔偿包括搬迁费赔偿、树木赔偿、经营赔偿、农业赔偿、渔业赔偿、残留地赔偿等。 (4)对非征用土地上蒙受损失的人进行赔偿。 (5)对被征用土地上少数残留房进行损失赔偿。这种赔偿带有较强的生活权的赔偿性质，残留户由于原来的生活共同体被破坏，要蒙受很大的损失。为了使残留重建生活，项目人要支付适当的赔偿。 (6)对被征用土地上失业人员进行赔偿。在失业人寻找工作所需要的时间内，项目人要对他支付不超过原工资的适当赔偿金进行补偿。 (7)对项目造成的其他损害进行赔偿。一般公益事业造成噪音、废气、水质污染时，对该损害进行赔偿。可事先预见损害时，进行事前赔偿。 以美国扩建公共机场的土地征用案为例，土地补偿款中包括搬迁户因从其居所内搬迁而应得到的两种重新安置补偿费，一种是弥补搬迁和与搬迁相关费用的补偿费，另一种是寻找新居所的帮助费。对于企业、农场或非盈利机构的搬迁，他们除获得一些咨询方面的服务外，还可以得到用于寻找新地点方面的补偿。 3. 原联邦德国的“相当补偿” 根据原联邦德国的基本法，要对土地征用实行相当补偿，其补偿的项目主要包括： (1)土地补偿。 (2)青苗、地面附着物的损失补偿。 (3)由于地块分割或工程造成障碍而使耕作不便的损失补偿。 (4)由于地产主土地减少导致劳动力过剩以及设备利用率降低的补偿。 (5)其他，如车辆绕道行驶等有关损失补偿。 4.巴西的“公平赔偿” 根据巴西宪法第153条，为公共利益征用财产，必须由国家进行公平赔偿。根据巴西1956年的《土地征用法》，征地补偿项目包括土地的原购置费用、土地的产出等项目，具体见图3。 小结： 基于上述分析，将美国、日本、巴西、原联邦德国和中国的主要补偿项目及补偿项目计价标准汇总至表2。从表2中可以看出，在这5个代表性国家中，补偿项目最多的为日本，其次为美国，新加坡倒数第二，中国最少。因为除中国外，其他四国都是按照市场价计算各补偿项目的补偿金额，所以我们可以大致做出日本对土地征用者的补偿程度最高，美国第二，原联邦德国倒数第三，中国最少这样的概括性结论。仅就这里的论据，我们不难推论出第二个关于各补偿原则的补偿程度高低排序：正当补偿>合理补偿>相当补偿>公平补偿，对比图1中的排序，两者差异明显，且没有规律可循。我们认为，这两种排序没有孰对孰错之分，也没有谁优谁劣之别，造成这种差异的原因正如我们前面所提到过的，对词语理解的角度不同，由修辞和翻译造成的偏差，还有一个客观原因是资料的细致程度不够。 另一方面，即使对于同是实行公平补偿的中国香港和加拿大来说，其补偿内容也有一定出入见图4和图5。 因此，研究其他国家的土地征用补偿原则时，我们应该将重点放在以下两个方面：一，是有偿还是无偿;二，如果是有偿，都包括哪些补偿项目，每一种补偿项目的具体定价标准是什么。 |
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