| 问题 | 《物权法》实施对土地登记的影响 |
| 释义 | 不动产登记是建立物权制度的基础。物权公示的原则，涉及不动产的，要靠登记制度来保障。土地作为一种重要的不动产，登记必须遵守《物 权法》的相关规定，而《物权法》关于不动产登记的一系列新规定，使现行的土地登记制度面临新的挑战。 一、不动产实行统一登记，土地由谁进行登记产生了悬念 对不动产实行统一登记，是《物权法》的一大亮点。《物权法》第十条规定：“不动产登记，由不动产所在地登记机构办理。国家对不动产实 行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”不动产登记不仅是不动产公示的方法，而且是国家进行 不动产管理的重要措施。从我国现行的法律法规规定来看，不动产登记主要由土地管理部门、房管部门、农业部门、林业部门、海洋行政主管 部门、地质矿产主管部门等负责办理，不动产登记规则散见于部门规章或规范性文件之中。不动产登记机构的不统一，必然出现重复登记、登 记资料分散、增加当事人负担、办事效率低下、资源浪费等弊端，降低了登记的公信力，妨碍了正常的不动产交易秩序，使物不能得到充分利 用。 实行不动产统一登记，目前面临的主要问题是由什么机构来办理统一登记，这涉及体制改革的问题。对不动产登记机构的设立，国外目前有以 下几做法：一是多数国家由不动产所在地的司法部门负责统一登记;二是在政府部门中专门设立一个负责不动产登记的行政机关或者是在现有 承担登记职能的行政机关中择一确定;三是创立具有服务功能的中介性质的登记机构。多数专家、学者认为，在我国由国土资源部门作为登记 机构较为合适。这是因为，国土资源部门作为不动产统一登记的部门，一方面是土地是不动产的核心内容，房屋、矿产、林地等不动产都附着 于其上，土地登记从性质上来说可以覆盖全部不动产登记;另一方面，国土资源部门现有的土地登记资料已经可以辐射到全国城乡大部分土地 (2006年8月，全国国有土地登记发证率已达88%，集体土地使用权初始登记发证覆盖率已达77%)，从范围来讲可以满足不动产统一登记的要求 。 由于不动产登记机构的设立涉及现行管理体制改革问题，《物权法》虽然规定了建立不动产统一登记制度，但短时间内做到这一点还有很大的 难度，因此，《物权法》第二百四十六条对不动产统一登记问题又作了补充规定：“法律、行政法规对不动产统一登记的范围、登记机构和登[page] 记办法做出规定之前，地方性法规可以依照本法有关规定做出规定。”这样规定，为各地进行不动产统一登记进行探索提供了法律空间。 二、强调不动产登记效力，但不否定合同的作用 《物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律登记规定。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付 。”第九条第一款规定：“不动产的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。” 《物权法》第六条和第十条规定表明，原则上不动产物权登记是不动产物权的法定公示手段，是不动产物权设立、变更、转让和消灭生效的要 件，也是不动产物权依法获得承认和保护的依据。 关于不动产物权登记对不动产物权变动的效力，国外主要有两种立法体例：一种是登记生效主义;另一种是登记对抗主义。我国民法界多采用 登记生效主义立法体例。我国的《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《担保法》以及最高人民法院的有关司法解释也采用这种体例。《 物权法》关于不动产物权登记生效的规定，也有利于保持我国法律的连续性。 《物权法》第九条第一款规定的“法律另有规定的除外”，主要包括三个方面的内容：一是《物权法》第九条第二款规定的依法属于国家所有 的自然资源可以不登记，主要原因是我国的《宪法》和法律的规定就是最好的公示。二是《物权法》第二章第三节第二十八—三十条规定的物 权设立、变更、转让或消灭的三种特殊情况：第一，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定导致物权设立、变更、转让 或者消灭的，自法律文书生效或者人民政府的征收决定生效时发生效力。第二，因受赠或继承取得物权的，自继承或受赠开始时发生效力。第 三，合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。当然，《物权法》第二十八至三十条规定享有的物权 ，处分该不动产时，按照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生效力，《物权法》第三十一条对二十八条至三十条的三种特殊情况作出 的限制性规定，主要是出于交易安全的考虑。 不动产登记是针对物权变动所采取的一种公示方法，但登记并不是针对合同效力的行为。如果当事人之间已就物权的变动达成合意，而未办理[page] 登记，合同仍然有效。《物权法》第十五条关于“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭的不动产物权的合同，除法律另有规定或者合 同另有约定外，自合同成立时生效;未办理登记的，不影响合同的效力”的规定正体现了这一点。关于登记和合同的不同效力，最高人民法院 1995年12月27日发布的《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营若干问题的解答》(法发【1996】2号)已作了明确规定。该文件规定： “转让合同签订后，双方当事人应按合同的约定和法律规定，到有关主管部门办理土地使用权变更登记手续，一方拖延不办，并以未办理土地 使用权变更登记手续为由主张合同无效的，人民法院不予支持，应责令当事人依法办理土地使用权变更登记手续。”这一规定表明，不动产登 记不是买卖合同的生效要件，而是履行行为的组成部分。该文件同时还规定：“土地使用者与他人签订土地使用权转让合同，未办理土地使用 权变更登记手续之前，又与他人就同一土地使用权签订转让合同，并依法办理了土地使用权登记手续的，土地使用权应由办理土地使用权变更 登记手续的受让方取得。转让方给前一合同的受让方造成损失的，应当承担相应的民事责任。”2004年12月23日最高人民法院审判委员会第 1334次会议通过的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释【2005】5号)第八条也规定：“土 地使用权人作为转让方与受让方订立土地使用权转让合同后，当事人一方以双方之间未办理土地使用权变更登记手续为由，请求确认合同无效 的，不予支持。” 三、明确了不动产登记机构的职责，更强调登记机构的责任 在《物权法》制定以前，法律对不动产物权的登记要件和登记审查标准没有明确规定，各地登记机构掌握的尺度也不一样，法院审理不动产登 记行政案件的审判标准也不尽相同。在《物权法》的制定过程中，对不动产登记究竟是采用实质审查或是形式审查争议较大。《物权法》没有 明确我国的不动产登记是采用实质审查或是形式审查，第十二条和第十三条只是规定了登记机构履什么职责，禁止从事的行为，登记机构只要 履行好自己的职责就行了。 不管登记机构如何从严把关，登记都不可能完全保证登记结果的客观真实，登记过程中都难免会出现错误。从不动产登记实践来看，造成错误[page] 的原因主要有两个方面：一是登记申请人采取欺骗手段，提供虚假材料造成的;二是登记机构工作人员疏忽、过失等原因造成的。《物权法》 第二十一条规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损失的，应当承担赔偿责任。因登记的错误，给他人造成损害的，登记机构应 当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”《物权法》第二十一条对可能造成登记错误的两方面的责任作了明确规 定。但是，《物权法》第二十一条强调的是，因登记错误，给他人造成损害的，登记机构首先应当承担赔偿责任。至于造成错误的原因，既包 括登记申请人提供虚假材料欺骗登记机构的情形，同时也包括登记机构工作人员的疏忽、过失等过错。也就是说，只要是登记出了错，不管是 不是登记机构造成的，登记机构都要先行承担这个责任。关于登记机构的过错责任，有人认为登记机构是行政机关，登记错误应当承担国家赔 偿责任。也有人认为，国家赔偿不合适，因为登记机构以后是事业单位或是行政单位，现在无法确定。也有人主张建立不动产登记赔偿基金来 解决登记错误问题。《物权法》采取了模糊化的做法，没有明确产生登记错误时登记机构承担的是国家赔偿责任或是民事赔偿责任，只是强调 凡是出现登记错误，登记机构都要承担赔偿责任。之所以这样规定，主要是为了保护权利人的利益，因为权利人是弱势。这样规定，虽然加重 了登记机构的责任，但同时也增强了当事人对登记的信心，强化了登记机关和登记人员的责任心。 四、强调不动产登记簿的作用，提高登记的公信力 《土地登记规则》第六十五条规定：“土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据;土地证书是土地 登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有者和土地他项权利者持有的法律凭证。”《物权法》不仅明确了不动产权属证书和不动产登记簿 的作用，更强调不动产登记簿的证据资格。所以，《物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权 属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致;记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿有错外，以不动产登记簿为准。”第十六第一款也 规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的依据”。 按照《物权法》关于登记制度的相关规定，不动产登记是不动产权利归属的法定公示方法，对第三人而言，不动产登记簿具有公信力。登记具[page] 有公信力是因为登记簿是通过法定第三方对不动产权利归属所作的真实记录，是对财产拥有或交易行为的确认。在日常生活中，确定物的归属 方法就是不动产看登记，动产看占有。不动产不能移动，要靠不动产登记簿标明四至界线，除登记错误需要依法更正外，不动产登记簿上记载 权利就是该不动产的真正权利。不动产登记簿是公开的，有关人员都能查阅、复制，因此，不动产登记簿的公示性是最强的，最能适应市场交 易安全便捷的需要，能最大限度地满足权利人的要求。 不动产登记簿记载的权利与事实上的权利应当是一致的，法律也要求登记机构正确履行职责，如实记载登记事项，但由于现实生活的复杂性， 也会产生两者不相符的情形。在实际生活中，由于当事人自己的过错或者登记机构的过错，可能会出现登记的权利和事实上的权利不一致的情 况。因此，规定不动产登记簿的推定正确效力，对实现不动产物权变动中的客观公正具有十分重要的意义，正是登记簿有较强的公信力，第三 人依据登记簿取得的权利才受法律的保护，不动产交易安全才有了保障。 在我国目前的不动产登记实践中，单位和个人普遍存在重视不动产权属证书而轻视不动产登记簿的现象，不动产登记簿的管理、查阅、复制工 作还需要进一步加强，否则，将会削弱不动产物权公示的效力，影响不动产交易的安全。 五、实行异议登记和预告登记，充分保护不动产权利人的权益 《物权法》颁布之前，我国的不动产登记相关规定中只有更正登记而没有异议登记和预告登记。《土地登记规则》第七十一条规定：“土地登 记后，发现错误或漏登的，土地管理部门应当办理更正登记;利害关系人也可以申请更正登记。”除此之外，林木和林地权属登记管理办法， 海域使用权登记办法等都有更正登记的规定。 不动产登记实践中，我们要把更正登记与变更登记区分开。进行不动产更正登记主要包括两种情形：一是权利人(包括登记上的权利人和事实 上的权利人)以及利害关系人申请的更正登记;二是登记机关发现错误后作出的更正登记。登记机构有权进行更正登记，是国际上比较通行的 做法。但值得注意的是，更正登记只是登记程序法上的制度，只是在不对实体权利纠纷作出判断的前提下进行的一种程序。因此，在一般情况 下，只有在登记错误纯属登记人员记载时的疏漏且有原始登记原因证明文件可查询时，登记机关才可以进行更正登记。[page] 更正登记是保护事实上的权利人的物权的一种法律措施，但是，更正登记的程序可能时间较长，有时申请更正的权利人与登记簿上的权利人之 间的争议一时难以化解，《物权法》第十九条设立了一种对真正权利人或事实上的权利人利益的临时性保护措施——异议登记。异议登记的作 用是限制不动产登记簿上的权利人的权利，使登记簿上所记载的权利失去正确性推定的效力，第三人也不得主张依照登记的公信力而使异议登 记申请人的权利受到保护。建立异议登记的目的主要是保护物权真正权利人的利益，但在不动产交易过程中，异议登记仅仅起到一种警告作用 ，只是提醒买受人会承担一种潜在的风险。办理异议登记后，买受人不再受善意取得制度的保护。由此可见，异议登记虽然可以对真正的权利 人提供保护，但这种保护是临时性的，它同时也使不动产物权交易造成了一种不稳定状态。为了使不动产物权的不稳定状态早日消除，《物权 法》第十九条规定了异议登记的时效。由于异议登记使登记簿上所记载的权利失去正确性推定的效力，异议登记申请人在提出异议登记申请时 也无须充分证明其权利受到了损害，因此，为了防止申请人滥用异议登记制度，所以，《物权法》第十九条同时也规定，异议登记不当，造成 权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。 除了更正登记、异议登记制度外，《物权法》第二十条还设立了预告登记制度。预告登记是德国中世纪民法创立的一项制度，日本的不动产登 记法又将这种制度称为“假登记”。这种登记是不动产登记的特殊类型。其他的不动产登记是对现实的不动产物权进行登记，而预告登记是使 将来发生的与该请求权内容相同的不动产物权的处分行为具有对抗的效力。如在商品房预售中，购房者可以就尚未建成的房屋进行预告登记， 以制约开发商把已出售的住房再次出售或进行抵押。 值得注意的是，预告登记应以不动产权利人的同意为前提，如果双方还未达成预告登记的约定或者法律没有强制性的预告登记规定，就不能进 行预告登记。虽然预告登记可以使登记的请求权获得保护，但它毕竟不能代替正式的物权登记，因此，在债权消灭或者自能够进行不动产登记 之日起三个月内未申请登记的，预告登记将失去效力。 六、明确建设用地使用权设立时间，强化土地登记的作用 [page] 建设用地土地使用权何时设立、变更、转让和消灭，我国现行的土地管理法律法规已经作出了相应的规定。《土地管理法》第十一条规定：“ 农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体农所的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府登记造 册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”《土地管 理法实施条例》第六条还规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向 土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所 有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效……” 但是，在土地管理实践中，建设用地使用权何时设立，却存在争议，有人认为，建设用地使用权自进行建设用地使用权设定登记之日起设立; 也有人认为，建设用地使用权自有权批准机关下发批准使用土地文件之日起设立;还有人认为，建设用地使用权自土地交付使用之日起设立。 当然，造成这种分歧的原因之一，可能与我国的《国有土地使用权出让合同》示范文本有关。如1994年原国家土地管理局和国家工商行政管理 局联合发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本对土地使用权出让年限规定“自领取该宗地的《中华人民共和国国有土地使用证》之日起 算。”2000年国土资源部和国家工商行政管理总局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本(即现使用的文本)则规定：土地使用年期自 出让方实际交付土地之日起算;原划拨土地使用权补办出让手续，出让年期自合同签订之日起算。 《物权法》针对现行不动产物权设立、变更、转让和消灭时间不明确或不统一的实际，明确规定了不动产物权设立、变更、转让和消灭的时间 。《物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当进行登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。 ”不动产登记簿是法定的不动产管理机构管理不动产物权的登记档案，不动产物权登记，自登记机构将不动产物权有关事项记载于不动产登记 簿时始告完成。土地作为一种重要的不动产物权，其权利的设立、变更、转让和消灭，都适用登记生效原则。所以，《物权法》第一百三十九[page] 条规定：“设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用 权人发放建设用地使用权证书。” 按照《物权法》的规定，登记是建设用地使用权设立的要件，没有进行建设用地使用权登记不能取得建设用地使用权。但是，如果出现建设用 地使用者取得土地后长时间不办理建设用地使用权登记，而土地已被占用，这样的违法行为将如何管理，还有待相关法律、行政法规进行规范 。 七、不动产登记按件收费，规范了登记机构收费行为 长期以来，我国的不动产登记收费标准不一，有的按不动产面积作为依据，还有的按不动产转让或者抵押合同的标的额的一定比例收取登记费 ;也有的按不动产交易额的一定比例收取登记费。由于收费标准的不统一，个别地方出现了不动产登记收费与登记机构利益挂钩，通过收费按 “创收”的现象，引起了群众的不满，同时也影响了不动产登记机构的公正与廉洁。如何科学合理地收取不动产登记费，直接关系到民众的切 身利益，也影响着登记机构工作的开展。如果登记费过高，将会影响民众进行不动产登记的积极性，妨碍登记制度乃至物权公示公信作用的实 现。不动产登记收费只有在民群能够承担得起，且认为现时的登记费用合理的情况下，民众才会充分利用不动产登记制度实现自己的权利。所 以，《物权法》第二十二条从民事基本法的角度，对不动产登记收费作了“不动产登记按件收费”的原则性的规定。 引用法条： [1]《中华人民共和国宪法》 [2]《中华人民共和国担保法》 [3]《中华人民共和国物权法》 [4]《中华人民共和国物权法》第六条 [5]《中华人民共和国物权法》第九条 [6]《中华人民共和国物权法》 [7]《中华人民共和国物权法》 [8]《中华人民共和国物权法》 [9]《中华人民共和国物权法》 [10]《中华人民共和国物权法》 [11]《中华人民共和国物权法》第二十条 [12]《中华人民共和国物权法》 [13]《中华人民共和国城市房地产管理法》 [14]《中华人民共和国物权法》第三十一条 [15]《中华人民共和国物权法》第二十一条 [16]《中华人民共和国土地管理法》第六条 [17]《中华人民共和国物权法》第二十二条 [18]《中华人民共和国土地管理法》 [19]《中华人民共和国物权法》第两百四十六条 [20]《土地登记规则》第六十五条 [21]《土地登记规则》第七十一条 [22]《国有土地使用权出让合同》 [23]《中华人民共和国国有土地使用证》 [24]《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营若干问题的解答》 [25]《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第八条 |
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