| 问题 | 浅析行政案件申请强制执行前的财产保全问题 |
| 释义 | 从司法实践的情况看，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的案件，在人民法院受理后执行中，往往发生由于被执行人转移、隐匿、销毁财产而造成执行不能的情况。为了保证具体行政行为实现，维护权利人的合法权益，防止被执行人逃避执行义务，最高法院在《解释》第92条中规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施”。根据这一规定，行政执行案件申请财产保全应当具备以下特征： 1、财产保全的申请一般在申请强制执行前提出，对财产保全的申请与强制执行的申请同时提出的，也应当视为在申请强制前提出，从性质上属于诉讼前的保全。 2、申请人应当有充分的理由认为被执行人有逃避执行的可能。这里所说的“理由”、“认为”不应是无端的猜测、怀疑和想象，而应当具有一定的现实客观的根据。如：有逃避执行的迹象、意思表示和以往的人格素质、信用程度等。 3、有权提出财产保全申请的，既可以行政机关，也可以是具体行政行为确定的权利人，权利人申请财产保全的，应当提供与被保全财产相应的财产担保。因为一旦具体行政行为不具有可执行性，因财产保全给被执行人造成的财产损失，应当由申请人负责赔偿。最高法院的司法解释没有规定行政机关申请财产保全应当提供财产担保，主要是考虑行政机关作为国家机关，除用于办公的行政经费外，没有用于财产担保的专项经费，无法提供财产担保。但是，法院依行政机关的申请对被执行人的财产进行保全后，因具体行政行为违法而不具有可执行性等，给被执行人造成损失的，行政机关应当承担赔偿责任，根据权利义务相对等的原则，行政机关不应成为财产保全必须提供担保的例外。 4、人民法院应当对财产保全的申请进行审查，并作出是否予以财产保全的裁定。行政机关申请人民法院执行其具体行政行为的起始时间问题由于行政机关向法院申请执行其具体行政行为的根据是《行政诉讼法》第66条，那么行政机关的申请能否被法院接受，就看这个申请符不符合第66条的规定。《行政诉讼法》第66条是这样规定的：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行”。这里明确规定具体行政行为必须在法定期限内不提起诉讼又不履行的，才可以申请强制执行。也就是说，行政机关申请执行其具体行政行为的开始的时间是法定的起诉期限届满之日。而这个法定的起诉期限又有许多不同的规定，从而决定了申请执行的起始时间必须因法定的起诉期间不同而不同。 (1)申请执行具体行政行为的起始时间一般为行政相对人知道具体行政行为满三个月后的次日。这是因为《行政诉讼法》第39条规定：“公民、法人或者其它组织直接向人民法院起诉的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”根据这一规定，起诉期限的一般规定为三个月。 (2)“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，这是《解释》第41条的规定。按照这一规定，行政机关未告知诉权或起诉期限的，公民、法人或其他组织的起诉期限最长可达两年。而《解释》的第88条又规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。”这就出现了一个问题，即行政机关未告知诉权或起诉期限的具体行政行为，是否最长要待两年后才能申请法院强制执行呢?我们认为，行政机关在作出具体行政行为时，特别是作出这种需要当事人履行义务的具体行政行为，应当告知当事人可以申请复议和提起诉讼的权利和法定期限。行政机关未告知当事人诉权和起诉期限，而申请人民法院强制执行其具体行政行为的，人民法院应当告知行政机关先履行告知当事人诉权或起诉期限的义务，当事人在法定期间仍不起诉也不履行的，行政机关才可以申请人民法院强制执行。这对于促使行政机关规范行政执法程序，依法履行告知义务及保护当事人合法权益是必要的。 (3)行政复议为必经程序，当事人超过60日未申请复议的，作出具体行政行为的机关可以申请人民法院强制执行，不必等待法定的起诉期限届满。这是因为，复议前置的案件，不经复议法院是不予受理的。但是，行政机关未告知复议机关和复议权利，使行政相对人延误了复议期限的，应另当别论。 (4)行政复议为必经程序的，当事人在法定期间内申请复议后，复议机关不予受理或逾期不予答复的，必须等到法定的诉讼期限届满，方可申请执行。 (5)最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第42条对当事人不知道具体行政行为内容的情况下，如何确定起诉期限作了具体规定。当事人对行政机关作出的具体行政行为不知道或者不知道内容的，一般发生在没有送达给当事人法律文书，或者存在其他与具体行政行为有利害关系的人的情形中。对于没有送达法律文书的情况，则属于没有生效的具体行政行为，行政机关申请强制执行的，人民法院不予受理。对于属于与具体行政行为有利害关系的人，则利害关系人一般不会直接成为被执行人。 综上所述，行政机关在做出行政行为至向人民法院申请执行期一般情况下为三个月，特殊情况下可达二年以上，如果在此期限内，相对人提出诉讼，期限会更长,时间最短的也需60日。那么，由于对财产保全的效力期限未做出规定，按最高人民法院的解释，适用民事诉讼法的规定，而民事诉讼法规定的诉前保全在十五日内必须起诉，逾期则解除保全。行政机关在提出财产保全申请后，是不能起诉的，只能有相对人提起诉讼，而相对人是不可能自己提出对自己的财产进行保的。因此，民事诉讼法规定的诉前保全的效力在十五日内必须起诉，对于行政机关是不适用的。否则，行政机关要求的保全则起不到任何的作用，人民法院不能要求行政机关每十五日即申请保全一次，直到案件审理终结，进入执行程序。也不能在无任何法律规定的条件下而超期保全。这一法律规定的漏洞己在司法实践中产生了难以解决的问题，因此应当尽快介定行政机关在申请执行其具体行政行为前申请保全的效力期限，弥补立法上的缺陷。 |
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