| 问题 | 行政合同诉讼 行政主体享有诉权 |
| 释义 | 随着中国社会主义市场经济和中国民主法制的逐渐发达，行政主体以行政合同这种更富有弹性和柔性的行政手段来进行行政管理，也越来越广泛，由此而引发的行政合同纠纷也越来越多。这些纷争除了通过司法外途径予以救济，不少案件仍没有摆脱“司法救济最终原则”。由于法制的不健全，在没有明确的法律规定的情况下，国内法院早些年多是将它作为民事案件或经济案件进行审理。这引起了越来越多的学者和专家的关注。现在有一个更让人棘手的问题：在行政合同纠纷中，行政主体要向人民法院提起行政合同诉讼，法院是否受理？作为行政案件或经济案件受理？[1]这些貌似程序操作问题，实质是更深层次的法理问题——行政主体地位问题。因为行政主体地位决定着它的诉讼地位及其相关的诉讼性质范畴。 一、行政主体的地位与角色 关于行政主体的界定比较多，比较有代表性的如张焕光认为：“行政主体又称行政管理主体，经国家授权依法以自己的名义实施国家行政管理并对自己的管理活动负法律责任的组织。”[2]姜明安认为：“行政主体是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的行政机关或法律法规授权的组织。”[3]张树义则认为：“行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义行使国家行政职权，依法作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。”[4]从这些界定中，我们可以发现最实质的东西——行政主体首先是享有行政职权的主体，同时又是能自己承担法律责任的主体，这两者是相互交融，密不可分的。 1、行政主体是权力主体。行政主体享有行政职权，也即享有对权利的权衡、协调和确认并保障其实现的权力，[5]因此行政主体是权力主体。行政主体一方面以国家授予的权力来体现和实现国家意志，达到统治和管理社会及社会成员的目的。另一方面，行政主体用权力来对社会产品（即广义的利益）进行再分配，并保障再分配的实现，确认并体现社会成员对生产资料和生活资料的占有量，从而将社会成员确定为不同的等级序列，即阶级地位或社会地位。当然，这种权力是以国家强制力为后盾的，具有大小之别。权力过小，行政主体的职责难以实现，出现所谓的“令行不止”；权力过大，一则会造成权力资源的浪费，二则会因权力失衡而导致社会混乱。所以行政主体的权力应该是有限度的，最好的限定办法就是用法律加以约束，这就是“依法行政”。《行政诉讼法》就是基于此理提出了对具体行政行为进行“合法性”审查的主张。 2、行政主体是利益主体。行政主体要能自己承担法律责任，我们抛开诸如法律人格等要素不谈，其承担责任的实质不外乎是利益的减少或让渡和义务的增加两个方面，前者为积极责任，后者为消极责任。我们先来分析后者。义务的增加，一方面是积极的增加，即行政主体必须为一定的行为，这必然产生利益的付出；另一方面是消极的增加，即行政主体不得为一定的行为，即权利受到限制。“凡权利必为对一定利益（利益资源）之占有、支配关系。”[6]因此，权利受限，必然利益受限，所以义务的增加同样是利益的减少或让渡。综上，我们可以认为，承担责任的实质是利益受到限制或者减少。“法律责任是指由于违法行为，违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。”[7]就这一点看，行政主体要能自己承担法律责任的前提必须它是一个利益主体。举个简单的例子，某公安机关错误拘留了某公民，需要赔偿2000元，但该公安机关一分钱也没有，也没有其他同值利益，也不能支配其他利益主体的相应利益，这责任还能由其“本身”来对外承担吗？这责任岂不成了无源之水，无本之木？ 行政主体作为利益主体的前提是它必须拥有一定的利益。但是作为上层建筑之一的行政主体不能自己创造利益，它的利益最终来源于利益的创造者全体民众。全体民众所让渡的利益被社会公众所（自愿或者被迫）确认后而集合成公共利益，并由其最终的代表者——国家所占有和支配。因此，行政主体的利益是公共利益或国家利益的一部分。在这种利益基础上衍生的权利与权力[8]，也是国家的授予或让渡，并必须以国家意志为转移。行政主体当然不能对其随意作出处分（放弃或让渡）；否则就是对公共利益、国家利益的损害，对国家权力的侵犯和亵渎。所以，行政主体的利益受到了侵犯，行政主体必须予以救济。这既是他的权力，更是他的义务。行政主体一方面可以凭借国家所授予的权力进行自力救济。另一方面，它也可以借助于自身权力之外的其他国家强制力——军队、警察、监狱、法庭等来实现利益保护与救济。在这个层面上理解，行政主体的利益受到侵害时是可以通过诉讼方式予以救济的，也即行政主体享有法律意义上的起诉权。当然，这只是在一般法理学意义上所作的推演，如果具体到行政合同诉讼中是否成立呢？ 二、行政主体在行政合同诉讼中的地位 行政合同，又叫行政契约，是行政主体为了实现行政管理目标与相对人之间经过协商所达成的协议。[9]它具有两个根本属性——契约性和行政性。前者是它的形式特征，后者为实质特征。 行政合同的契约性体现为：行政合同是行政主体与相对人共同协商一致所签订的，体现了合同成就过程的形式平等性。同时，行政合同签订后，只要符合国家法律、法规的规定，该合同就成为约束行政主体与相对人权利义务关系的依据，非因国家法律、法规，国家重大政策或其他特定事由，行政合同双方当事人都不得擅自予以变更和解除，这种形式上的拘束力既不同于行政命令的单方强制性，又不同于一般社会中的约定行为。行政合同主体双方形式上的平等性实质是程序上的平等（由于受行文所限，这里不再作深入论述），因而任何一方的权利出现瑕疵，都平等地享有救济权。在这一点上，说明了行政主体在行政合同诉讼中是享有起诉权的。 行政合同的行政性主要表现在以下几方面：第一，主体恒定，即一方恒定为行政主体，另一方为接受行政管理的相对人。这种主体恒定且主体地位不平等性明显区别于民事合同及其他民事关系。第二，目的明确，内容特定。订立行政合同的直接目的就是履行行政主体的职能，实施行政管理，其本质是构成执行公务，履行职责的法律行为。其内容必须具有行政法律关系的权利义务。第三，行政优益权。行政主体对行政合同的相对方有选择权，对行政合同的履行有监督权、指挥权以及在特殊情况下的单方变更和解除权，行政性体现了行政合同实体上的不平等性（其实质和根源是利益的不平等），因为它不以绝对的对待给付为前提。这种无对价性一方面体现了行政主体在行政合同中处于优势地位，但法律并没有规定处于优势地位的利益就不受保护或者说不应该受保护（事实上往往相反），因此它并不能作为否定行政主体起诉权的理由。另一方面，它还表明了行政合同诉讼应属于行政诉讼而非民事诉讼。 其一，行政合同的目的性表明了签订行政合同是一种具体行政行为[10]，由这种具体行政行为而引发的行政合同纠纷诉讼，应该是行政案件，当然应纳入行政诉讼范畴，这是从正面确立了这类诉讼的性质。 其二，行政合同的无对价性和主体实体地位的不平等性表明了行政合同诉讼不宜适用民事诉讼。一是民事诉讼中主要适用民事实体法对民事行为进行合法性审查，而行政合同纠纷案件的审查，除了适用相关的民法、经济法以外，主要适用较多的行政法，这是“准据法”上的冲突。二是举证原则的冲突。民事诉讼坚持“谁主张、谁举证”，但在行政合同案件中，行政主体处于优势地位，因此在证据的掌控上行政主体与相对人是明显不对等的，因而再坚持“谁主张、谁举证”原则，明显对相对人不公平。第三，民事诉讼的主要目的是确定当事人行为的合法性；行政合同诉讼不仅要对当事人行为的合法性进行审查，还必须兼顾“公共利益”原则，而且后者往往更为重要。因此，行政合同的行政性实质进一步表明了行政主体享有行政合同诉讼起诉权的必要性。 综合前面的分析，笔者认为，行政合同诉讼应为行政诉讼，且根据行政主体的地位和行政合同的性质推断，行政主体在行政合同诉讼中应该享有起诉权。但也许有人会认为，这是对《行政诉讼法》的明显违背。其实，《行政诉讼法》第二条只是明确赋予了行政相对人有提起行政诉讼的权利，但这并不是一个可逆命题，也就是说该法并没有因此而明确否定了行政主体的起诉权。更为重要的是，《行政诉讼法》第一条明白告诉了它的立法宗旨有三个：一是为保证人民法院的正确、及时审理行政案件；二是保护公民、法人和其他组织的合法权益；三是维护和监督行政机关依法行使职权。“维护和监督”的含义是“只能接受审判”吗？显然不是。 另外，也有人会用权力平衡论来否定行政主体的这种权利，如果因为行政主体享有行政权力而可能导致对相对人的不平等，且行政主体将行政合同纠纷起诉到人民法院就会加剧权力失衡而导致对相对人的进一步不公，从而否定行政主体的这种起诉权，那么其实质是认为行政权力不公，还是人民法院的审判权不公呢？既然怀疑因行政权力而可能导致对相对人的不平等，人民法院就应该是保证公平和正义的最后一道屏障，何谓加剧“权力失衡”呢？当然，这样规定会给行政主体以更多的救济权而出现不公，这完全是可以赋予相对人相应的救济权来予以弥补的。如果非得遵循“行政救济优先”、“救济穷尽”原则，在行政主体作出行政处理后，相对人向人民法院提起诉讼解决纠纷，这显然会增加解决纠纷的成本，浪费大量的物力、财力，而且有“诉讼圈套之嫌”，往往还会引起“讼累”。 三、行政合同诉讼的法律实践 前面从理论上探讨了行政主体在行政合同诉讼中享有起诉权，现在从法律实践角度作一简析。 在行政契约制度最为发达的法国，行政契约作为双方法律行为，可导致通过向行政法院提起完全管辖之诉请求赔偿救济，对于可以和行政契约分离的行为，如上级行政机关对行政契约的批准行为，则允许提起越权之诉[11]。我国法律目前没有这方面的相关规定，行政审判中也缺少相关实践，但我们可以从行政主体的民事诉讼地位和《行政诉讼法》第六十六条及最高人民法院关于执行《行政诉讼法》的司法解释第九十三条关于行政非诉讼执行审查的规定中得到启示和借鉴。因为它的诉讼效益是明显的：降低诉讼成本，及时维护国家、社会和公民的合法权益，维护社会稳定，提高行政效率。 当然，要将行政合同诉讼纳入行政诉讼实践，并且让行政主体在这类案件上真正享有起诉权，这还需要一个过程。首要的是涉及到对现行《行政诉讼法》及最高人民法院的相关司法解释的修改。同时还需要不断的审判实践中的大胆尝试和探索。但笔者相信，这不会是遥遥无期的等待。 |
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