| 问题 | 环境行政诉讼证明责任研究 |
| 释义 | 环境行政诉讼是环境行政相对人针对环境行政机关的行政行为提起的诉讼。环境行政有自身的特点，这些特点决定环境行政诉讼有特殊性，体现在环境行政诉讼证明责任分配上，要求针对不同环境行政诉讼类型确定不同证明责任分配规则。 一、环境行政诉讼与证明责任 环境行政诉讼证明责任是环境行政诉讼中被告环境行政机关与原告提供证据证明案件事实的责任，承担证明责任者不能提供足够证据将导致其主张不成立。 1.人民法院在环境行政诉讼中调查收集证据与证明责任 我国行政诉讼法赋予了人民法院依职权调查收集证据的权力。行政诉讼法第34条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。”人民法院依职权调查取证包括三种情况：(1)人民法院根据自己的判断调查取证;(2)人民法院要求当事人提供或者补充证据;(3)依当事人申请调查取证。人民法院可以依职权调查收集证据，并不意味着人民法院对案件事实承担证明责任，也不排除环境行政诉讼原告和被告对案件事实的证明责任。当案件事实无法查清时，应当由原告或被告承担否定后果，环境行政诉讼证明责任由当事人承担，人民法院不承担证明责任。 首先，我国法律虽然赋予了人民法院依职权调查收集证据的权力，但对该权力进行了较多限制，人民法院可以调查收集的证据是不全面的，这些证据仅限于涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定，或者涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的事实。原告或者第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以申请人民法院调取证据材料，但这些证据仅限于由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料，或者涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料，或者确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。 其次，申请人民法院或者由人民法院主动调查收集证据，仍不能收集到足够证据时，由原告或者被告承担证明责任。行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负举证责任，应该提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。” 最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《若干规定》)第4条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”依据行政诉讼法和司法解释的规定，在行政诉讼中，原告和被告均承担证明责任，当案件事实无法收集证据证明时，由原告或被告承担否定性后果。 2.当事人在环境行政诉讼中提供证据的限制 当事人在行政诉讼中有提供证据的权利，可以提供证据证明自己的观点，也可以提供证据反驳对方的观点。我国行政诉讼并未实行先行政程序举证后诉讼的规则。当事人既可以在行政程序中提供证据，也可以在行政诉讼中提供证据。虽然《若干规定》第59条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”该条对原告和第三人提供证据的权利进行了限制。但该规定仅限制了行政程序中被告行政机关要求原告提供的证据，对于行政机关未要求提供的证据，则不在此限，当事人可以在行政诉讼程序中提供。在许多行政程序中，原告负有提供证据证明案件事实的证明责任，但他们在行政程序中不提供证据，导致行政机关不能正确认定案件事实。笔者认为，应当对原告在环境行政诉讼程序提供证据的权利进行适当限制，在一定程度上采纳先行政程序举证后诉讼的规则。王名扬教授认为：提供证据不仅是当事人的权利，也是当事人的义务。正式裁决中的当事人，有义务把他所掌握的全部和案件有关的证据，在行政听证阶段提出，否则法院认为当事人已放弃利用这项证据的权利，不能在以后的司法审查中再提出这项证据。参见王名扬《美国行政法》，中国法制出版社，1995年，471页。当事人未在行政程序中提出的证据，不能在行政诉讼程序中提出。 环境行政机关在行政诉讼程序中有提供证据证明具体行政行为合法的权利。但环境行政机关提供证据的权利应受“先取证，后裁决”规则的限制。先取证后裁决的精神是裁决前应当收集到足够证据，裁决须以收集到的证据为依据，主要目的是避免行政机关滥用权力。先取证后裁决规则要求行政机关应当先收集证据，后作出裁决，裁决应当以收集到的证据为依据。 二、环境行政诉讼证明责任与证明对象 证明对象是环境行政诉讼程序中被告环境行政机关和原告必须用证据予以证明或者确认的案件事实。环境行政诉讼证明对象不同，承担证明责任的主体也应当不同。 1.环境行政诉讼证明对象的范畴 环境行政诉讼证明对象的范围是什么，这是值得研究的问题。我国行政诉讼法规定，被告对作出的具体行政行为负举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这是否意味着具体行政行为及所依据的规范性文件是证明对象? 笔者认为，被告行政机关作出的具体行政行为是否合法，包括对事实的认定是否准确和对法律的适用是否正确两方面。被告行政机关适用法律并不是事实认定问题，法律及行政规范并不需要用证据予以证明。因此，要求被告行政机关提供所依据的法律及行政规范并不意味法律及行政规范是证明对象，证明对象只应当是案件事实。同时，被告行政机关作出的具体行政行为不是行政诉讼的证明对象，作为证明对象的，只能是被告行政机关认定的案件事实。 2.环境行政诉讼证明对象的内容 环境行政诉讼证明对象包括被告行政机关在环境行政程序中认定的案件事实和行政诉讼中的程序性事实。 环境行政机关在行政程序认定的案件事实包括实体性事实和程序性事实。实体性事实是环境保护法律、法规或规章规定的，行政机关作出行政决定必须查清并证实的事实。实体性事实是环境行政程序中案件事实的主体部分，主要有：(1)申请人具备获得《建设项目环境影响评价资格证书》条件的事实;(2)申请人申请获得《排污许可证》、通过《环境影响评价书》和获准建立排污口的条件事实;(3)行政相对人存在环境违法行为的事实;(4)环境行政机关需要采取行政强制措施的条件事实;(5)环境行政机关收取排污费的原因事实。程序性事实是环境行政程序的形式是否符合要求、步骤是否完成、是否遵守行政程序顺序的规定、是否遵守法定时限等事实。环境行政程序中，程序性事实主要包括：(1)行政相对人提出申请的事实;(2)行政机关案件调查组织及调查程序事实;(3)行政机关告知行政相对人权利事实;(4)听取行政相对人陈述和申辩事实;(5)其他程序性事实。如行政机关举行听证会事实、遵守时限事实、环境保护行政程序步骤及顺序事实等。 环境行政诉讼中的程序事实是原被告参与行政诉讼活动的相关程序的事实，如在法定期间内提供证据的事实、申请回避的事实等。 三、环境行政诉讼证明责任分配的一般规则 行政诉讼法出台后，我国学者针对行政诉讼证明责任分配规则进行了大量研究，归纳起来，主要有以下观点：一是认为行政诉讼证明责任分配原则是 “谁主张谁举证”。姜明安教授认为，行政诉讼主要审查具体行政行为的合法性，而具体行政行为由行政机关作出，由行政机关承担证明具体行政行为合法性的责任，这就是“谁主张谁举证”。〔1〕二是认为行政诉讼由被告行政机关承担证明责任。高家伟教授认为，“根据《行政诉讼法》第32条的规定，对具体行政行为是否合法的举证责任由被告承担，原告不负举证责任。”〔2〕三是认为行政诉讼由被告行政机关承担主要证明责任，原告承担次要证明责任。方世荣教授认为， “在行政诉讼中，对具体行政行为的合法性由被告承担举证责任;对具体行政行为以外的问题，谁主张、谁举证……比如，原告在提起行政诉讼时，必须举证证明具体行政行为的存在;对依申请的行政行为，认为行政机关没有履行职责而起诉的，原告必须证明自己已经根据法定程序提出了申请;被告认为原告的起诉超过期限的，由被告承担举证责任;原告提起行政侵权赔偿，就必须证明损失的存在等等。”〔3〕 笔者认为，分析环境行政诉讼证明责任分配规则，不能脱离行政诉讼法的规定，且要将环境行政程序与环境行政诉讼证明责任分配规则结合进行分析。 1.我国法律关于行政诉讼证明责任分配的一般规定。行政诉讼法和《若干规定》两个法律文件规定了行政诉讼证明责任分配规则。法律规定的主要精神是，被告行政机关在行政诉讼中承担证明责任，原告承担初步证明责任和特殊事项的证明责任。 行政诉讼法规定，被告对作出的具体行政行为负举证责任，也就是说，行政诉讼证明责任原则上由被告行政机关承担。《若干规定》也规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”依据上述规定，被告环境行政机关在环境行政诉讼中承担证明责任。同时，根据《若干规定》，原告向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。这就是原告的初步证明责任。 应当说，行政诉讼法和司法解释规定行政诉讼证明责任分配规则时，并未考虑行政诉讼程序与行政程序的联系，也未考虑行政行为类型的区别。 2.环境行政程序与环境诉讼证明责任分配规则的联系。环境行政处罚程序中，行政机关对行政相对人存在违法行为的事实承担证明责任。如果环境行政机关不能提供证据证明行政相对人存在环境违法行为，则不能认定行政相对人有应受处罚的违法行为，不能作出行政处罚决定。环境行政许可程序中，行政相对人应当提供证据证明自己符合颁发许可证的条件，否则环境行政机关应认定行政相对人不符合条件。对行政相对人是否符合颁发许可证的条件事实，由行政相对人承担证明责任。环境行政程序中，环境行政机关与行政相对人都承担证明责任，不同类型案件证明责任分配规则不同。对同一案件事实，行政程序中由行政相对人承担证明责任，到了行政诉讼程序就由被告行政机关承担证明责任，这种证明责任分配办法是不科学的，值得反思。 从行政诉讼证明对象的分析可以看出，环境行政诉讼的证明对象主要是行政程序中的案件事实，也就是环境行政程序与环境诉讼程序的证明对象大多是一样的，这决定了环境行政诉讼与行政程序证明责任分配规则总体应当是一致的。环境行政程序中由行政相对人承担证明责任的案件事实，在环境行政诉讼程序中，也应当由环境行政相对人承担证明责任。 虽然我国法律规定人民法院可以依职权调查收集部分证据，这些证据可以弥补行政程序中收集证据的不足，但不能据此认为人民法院收集证据就改变了行政程序中证明责任分配的规则，人民法院补充收集证据的行为只是为了更好地实现实体公正。当然，环境行政诉讼与环境行政程序证明责任分配规则不完全一致，因为存在少量环境行政诉讼程序性事实。 由于环境行政诉讼证明责任分配规则与环境行政程序证明责任分配规则存在极大的关联性，我国建立环境行政诉讼证明责任分配规则时，应当重点考虑环境行政程序证明责任分配规则。 3.环境行政诉讼证明责任分配的一般规则。 环境行政程序中，行政相对人与行政机关就授予权益为请求权的基础事实发生争议，行政相对人申请或主张权益，对其依赖的基础事实负证明责任。行政机关限制、剥夺行政相对人的权益或行为，行政机关对于限制、剥夺权益或行为的基础事实承担证明责任。可以说，环境行政程序中采用的是“谁主张谁举证”的证明责任分配规则。 行政诉讼的证明对象是案件事实，而不是具体行政行为的合法性。在实体性事实方面，行政程序与行政诉讼是基本一致的，行政诉讼中待证的实体性事实一般就是行政程序中的待证实体性事实。对于此类事实，在行政程序中由谁承担，在行政诉讼中也应当由谁承担。 因此，从科学合理和公平负担的角度来看，行政诉讼也应当实行“谁主张谁举证”的证明责任分配规则。无论是原告、被告还是第三人，只要提出主张，就要负证明责任。当然，行政诉讼中的“谁主张谁举证”不能完全等同于行政程序中的“谁主张谁举证。” 四、环境行政诉讼证明责任分配规则分析 证明责任分配的一般原则是，主张权利应对权利根据的事实负证明责任，对方对权利妨碍的事实或权利消灭的事实负证明责任。环境行政诉讼证明责任分配规则应当是“谁主张谁举证”。对于程序性事实，不论是行政程序中的程序性事实还是行政诉讼中的程序性事实，原告行政相对人或被告行政机关都可能承担证明责任。如环境程序中是否举行了听证的事实，原告应证明其提出过要求听证的申请，被告应证明其已举行听证会。对于实体性事实，授益性行政行为与损益性行政行为的证明责任分配规则应当不同。 1.授益性行政行为引发行政诉讼案件的证明责任。授益性行政行为是指环境行政机关通过行政行为赋予行政相对人资格或授予一定利益的行政行为。环境行政机关发放排污许可证，同意行政相对人设立排污口，对环境治理先进单位给予奖励，对治理污染企业给予帮助等，这些行为是典型的环境授益性行政行为。授益性行政行为一般是依申请行政行为，环境行政机关一般不主动作出。环境行政程序中，行政相对人申请行政机关作出授予性行政行为，应当提供证据证明自己符合法律规定的条件。如申请排污许可证，应当提供证据证明自己符合获得排污许可证的条件，不能证明自己符合条件的，环境行政机关应当拒绝颁发许可证。因此，环境行政程序中，授益性行政行为实体性事实的证明责任由行政相对人承担。 环境行政诉讼程序中，环境行政机关应当提供其作出行为时收集到的证据材料，但这并不意味着环境行政机关对授益性行政行为依据的实体性事实承担证明责任，证明责任仍然由原告行政相对人承担。如行政相对人是否符合获得行政许可的条件事实，仍然应由原告承担证明责任。 2.损益性行政行为引发行政诉讼案件的证明责任。损益性行政行为是指环境行政机关通过行政行为剥夺行政相对人权利，对行政相对人行为进行限制，或者增加行政相对人的义务和责任。环境行政机关作出的行政处罚、行政强制、征收排污费等行为是典型的环境损益性行政行为。损益性行政行为是环境行政机关依职权作出的行政行为，环境行政机关主动调查收集证据并作出行为。环境行政机关作出损益性行政行为，应当收集证据证明有符合法律要求的需要作出行为的事实存在。如大气污染防治法第56条规定，城市饮食服务业的经营者未采取有效污染防治措施，致使排放的油烟对附近居民的居住环境造成污染的，由环境行政机关责令停止违法行为，限期改正，可以处五万元以下罚款。环境行政机关作出罚款或者限期改正等行为前，应当收集证据证明行政相对人存在未采取有效污染防治措施致使排放的油烟对附近居民的居住环境造成污染的事实，对该事实，由环境行政机关承担证明责任。行政诉讼程序中，也应当由环境行政机关承担该部分事实的证明责任。 环境行政诉讼中，环境行政机关主要对以下实体性事实承担证明责任：(1)行政相对人存在环境违法行为以及情节轻重等事实;(2)行政相对人有不履行法定义务或行政机关决定义务的事实;(3)行政相对人存在应当采取强制措施的行为或状况的事实;(4)行政相对人有应缴纳排污费用的事实等。 五、结语 我国行政诉讼法和最高人民法院《若干规定》规定被告环境行政机关在环境行政诉讼中承担主要证明责任，原告仅承担初步证明责任和特殊事项的证明责任。现行法律和司法解释的规定未考虑行政程序案件事实证明和认定的特点，也未考虑不同类型行政行为证明责任分配规则的差异问题。我国应当修改行政诉讼法，明确行政诉讼“谁主张谁举证”的证明责任分配规则。环境行政机关在环境行政诉讼中应提供作出行政行为时收集到的证据材料，但并不意味着环境行政机关承担所有证明责任。对因环境行政许可等行政行为提起的行政诉讼案件，应当由原告承担证明责任。 |
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