| 问题 | 农民承包地抵押问题研究 |
| 释义 | 一，农民承包地抵押问题的由来 所谓“农民承包地抵押问题”，就是：农民是否能将自己承包土地的经营权，向银行或其他信用机构，进行抵押贷款? 这个问题，表面看来是一个具体的农村金融问题，实际上是关系国家经济、政治的重大政策问题。 农民承包经营权是否可以抵押?，可以说是多年来，中央在农村问题的决策上举棋不定的问题。 2002年，在《农村土地承包法》的32条中，规定： 通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。 此规定中没有包括“抵押”。 2005年，最高人民法院公布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，其中15条规定： “承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。” 此《解释》明确地否定了承包经营权的抵押。 而在2007年通过的《物权法》中的184条中规定： “下列财产不得抵押： (二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外。” 这里规定的耕地使用权(应该就是经营承包权)不能抵押。但又留了余地：“但法律规定可以抵押的除外。” 关于农民承包经营权是否允许抵押问题，据说在《物权法》制定过程中引起剧烈争议。有积极赞成的，有坚决反对的。上述《物权法》现在的条文，看来是折衷的产物。 农民承包地的抵押问题，在政府的不同部门，在不同的省、市领导层，看法也很分歧。 我国农村政策的元老杜润生、前农业部政策法规司司长郭书田等，都支持承包地抵押。 2008年十七届三中全会闭幕后三天，中国人民银行、银监会就下发通知，要求在中部六省和东北三省开展农村金融产品和服务方式的创新试点。这里就包括对农民承包经营权的抵押贷款。 出乎人们意料的是：许多省份，对于农民承包地的抵押贷款试点的积极性非常高。湖南有21个县市，江西有12个县市，河南有18个县市都参加试点。辽宁、重庆等地都在积极试点。山东省寿光县计划到今年年底，承包地抵押贷款总额达到1.5-2.0亿元。(2009年5月14日，《南方周末》有详细报道，用的标题是：耕地抵押贷款试点成潮) 地方的实践与中央的法令不一致，说明：农民承包地的抵押贷款已经是当前中国农村政策的重大争议问题。 本文拟探讨此问题。 二， 农民承包地抵押问题的实质 本文笔者首先声明，我是积极赞成允许农民承包地的抵押贷款的。我认为，农民承包地抵押问题的实质是： 1)是不是真正地、完整地承认：土地承包经营权是农民的财产? 按照2008年通过的《物权法》，物权(即财产权)，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。而农民的土地承包经营权就是《物权法》中“用益物权”的第一种。 因此农民的土地承包经营权，肯定是属于农民的财产。 《物权法》117条规定： “用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。” “占有、使用和收益的权利”，按理是应该包括抵押权的，因为抵押贷款，正是对于财产使用和收益的一种极重要方法。 同样是“用益物权”的建设用地，，《物权法》143条规定：“ 建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押。”这里就明确包括“抵押“ 但是， 《物权法》128条却规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”这里没有包括“抵押”。 也就是说：一个城市居民所购买的房屋(包括该房屋所占土地)，是可以抵押的。而农民承包的土地，却不能抵押 这明显是城乡二元结构的政策体现，是对于农民的明显歧视。 因此，目前中国农民所得到的土地财产权(只有耕种权，而没有抵押权)是不完整的。如果真正地、完整地承认农民对于承包地的财产权，农民对承包地有抵押权，应该是理所当然的。 2)是不是把农民看成是中国社会主义市场经济最广泛的基层主体? 中国自实行改革开放方针以来，在全国逐步建立社会主义市场经济体系。市场经济的主体，应该是市场经济活动的参与者，包括各种形式的企业及从事生产经营活动的单位和个人。他们一般都会按照“经济人”的行动规则，即谋取自身利益的最大化。 在中国，企业是市场经济的主体，大家都是承认的。 而中国的亿万农民呢?当然也应该是市场经济的主体，并且是最广泛的基层主体。 在计划经济时代，农民只是粮、棉、油等农产品的生产者或提供者。他们的任务首先是完成国家任务，其次是养活自己，不可能谋取自身利益最大化。 现在进入市场经济时代，有人对农民的观点还是停留在计划经济时代，只将他们看成是农产品的提供者，而不把他们看作是市场经济的主体。 如果承认农民是市场经济的主体，那么，农民对于自己最大的财产—承包地的经营权，就应该有抵押权。否则，农民无法借贷到所需的资金，他们就无法发展生产，无法谋取自身利益的最大化，因此也无法成为市场经济的主体。 3)是不是要真正地为共和国建立工农联盟的巩固基础? 2004年修订的《中华人民共和国宪法》第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。” 工农联盟，是中国共产党在新民主主义时期取得革命胜利的非常重要的保证。八路军、新四军、人民解放军，基本上由农民组成。中共实行土地改革政策，使广大农民得到了他们最大的期望—土地，这是亿万农民拥护共产党的基本原因。 遗憾的是：新中国建国以来，我党实行所谓社会主义改造和农业集体化，又剥夺了农民的土地所有权。 建国60年，国家通过工农业产品的剪刀差，从农民手中获取了巨量财富。在三年困难时期，作出最大牺牲的又是农民。改革开放以来，农民又为城市建设，交通建设等作出巨大贡献。 但是，中国农民长期处于贫困状态。近30年来，农民的贫困虽有所改善，但并没有真正地摆脱贫困，城乡差别也在扩大之中，农民的致富依然是各级政府最艰巨的任务。 上世纪80年代初，农民得到了土地的承包经营权，是农民的一次大解放。但是农民所得到的权利是不完整的，承包地不允许抵押，使得农民无法得到发展生产所必须的资金，因此就难以致富。 当前，如果能给予农民完整的财产权，允许农民用承包地进行抵押贷款， 无疑将是中国农民的第二次大解放，必然能得到全国农民的积极拥护，从而加强我国的工农联盟，为社会主义共和国提供最可靠的政治基础。 三，承包地抵押与农业、农民和农村 允许企业或个人将自己的部分资产作为抵押，以获取银行的贷款，用于进一步发展生产，这是资本主义经济发展的极为重要的经验，是金融业能在经济发展中发挥巨大作用的原因。 我国改革开放以来，不论是国有企业或民营企业的发展，都不能离开金融业的支持。 相对而言，农业和农村经济发展缓慢，农民致富困难，也与得不到金融也的支持有很大关系。 三农(农业、农民、农村)问题的解决首先在于农业的发展，如果农业不能从传统农业向现代农业转变，农业就谈不上发展，农民就不能致富，农村也不能繁荣。 1)农业： 当前在中国，从传统农业转变为现代农业，主要有三个内容：一是机械操作;二是设施园艺;三是规模养殖。 大田作物(粮食、棉花、油料等)的现代化，必须有机械化操作，如耕作、插秧、收获等。 蔬菜等园艺作物的现代化要依靠设施栽培，即采用大棚、温室等，以达到四季供应，保质保量，无污染。 畜牧业的现代化必须是规模养殖，科学管理，以保证畜产品(肉、奶，蛋)的安全和优质， 机械操作，设施园艺和规模养殖，当前在中国，都有比较成熟的科学技术。这些技术，农业科研单位和技术推广单位都是掌握的(当然还要不断改进)，为什么很难在农村大面积推广应用呢? 主要是资金问题。现代农业(机械操作，设施园艺和规模养殖等)都需要有资金的支撑。一部拖拉机的价格是：7000-10000元。上海供应的钢管大棚，每平方米75元，最少起订100平方米，即至少需要7500元。江西省的调查，形成规模养殖，固定资产投资一般在20万元左右，另外还需要二三十万元的流动资金。 部分农民，依靠一定的外来收入(如外出务工等)或以往的积蓄，有可能发展机械操作、设施园艺和规模养殖;但是对大多数农民来说，如果仅仅依靠几亩承包地的收入，实际上只能解决温饱(医疗费、子女教育都难以支付)，没有能力来购买机械、大棚或搞规模养殖。只依靠农民自身的经济条件，要发展现代农业，是极其困难，甚至是不可能的。 这是我国农业，从全国范围来讲，至今仍旧停留在传统经营和手工操作的根本原因。 2)农民 农民的致富，这是关系到我国经济发展的重大问题。 近十多年来，人们似乎将农民致富的希望主要寄托于农民外出务工。当然，农民进城务工是农民增加收入的重要渠道。但是农民致富决不能只依靠这一条路，而需要两条腿走路，即，一方面靠进城务工，另一方面靠现代农业。应当说，依靠现代农业是农民致富的最可靠、最稳定、效益最好的途径。 由于农民工供大于求，只能是低工资(一个月1000元左右)，一年一万左右(不是每个月都有工做)。而现代农业的收益，根据我院(江苏省农科院)专家介绍，如果是设施园艺(蔬菜、花卉等)，一个农户年收入可达几万元。如果是规模养殖，养二万只鸡，效益在20%以上，一只肉鸡按10元出售，总收益可达4万元。 根据广西壮族自治区贵港市覃塘区的资料，该区全区农机固定资产在30万元以上的农机大户达53个。该区农机大户黄汉新，现有拖拉机4台、榨油机具4套，农用运输车2台，总投资35万元;2008年，创利18万元。 因此，现代农业的收益，明显地高于务工收益。 3)农村 资金有滚动增值的效应，承包地抵押贷款帮助农民发展生产后，农民的资产必然增加，他就有可能用更多的资产进行抵押而得到更多资金。这样一来，我国广大农村必将出现愈来愈多的农民企业家。 随着现代农业的发展，农民富裕了，农村经济必然繁荣起来，农村文化也必然活跃起来。 总之，三农问题的解决，除了要靠国家的政策扶植，农民外出务工外，最根本的出路还是要依靠现代农业的发展。 如前所述，发展现代农业，当前的瓶颈并不在于科学技术(当然，农业科研部门有责任提供更好的品种和技术)，而是在于资金。允许农民承包地的抵押贷款，正是解决现代农业所需资金的最好出路。 因此，对于银监会推行承包地抵押的试点，对于江西、湖南、河南、辽宁、山东、宁夏、福建等省积极推广承包地抵押的试点，是应该给予充分肯定的。 四，承包地抵押与土地流转和合作经济 党的十一届三中全会以来，土地流转成为大家关注的农村工作的重点。 党的十七届三中全会决议中指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，……允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。” 某个农民的土地经营权，如果是转包、出租或转让，他就出让了土地经营权。如果该农民有稳定的其他收入来源(例如在城市有稳定的工作)，这样做是可以的。但是从当前实际情况来看，农民工中可能只有少数人能在城市有稳定工作。因此，这类形式的土地流转以谨慎从事为好。 股份合作，可能是当前我国，适合大多数农民情况的最合理而稳妥的道路。股份合作可以是专业合作，也可以是土地合作。对于某些副业性的经营(如蔬菜或养殖)，专业合作的方式较好，而对于从事大田作物生产的农民来说，土地合作是最好的方式。 土地入股的农业合作社(或农业企业)，与上世纪50-70年代的集体化、公社化是完全不同的概念。首先，它是以家庭承包制为基础的，它承认农民承包土地的财产权;在合作社内部，可以根据农民的专长进行分工，有的从事规模化的大田生产，有的从事设施园艺，有的从事规模养殖，有的从事机械操作。不同专业部门分别核算，农民根据经营的成绩而得到应得的报酬。年终时，再根据土地的股份份额而分红。这样的合作经营，有利于发展现代农业，又使农民能得到专业经营和土地入股的双重收益。 农业合作经营与农民承包地的抵押有直接的关系。 如前所述，农业合作社(或农业企业)并不是公社化时代的手工操作的集体劳动，而是机械化的规模种植，设施园艺、规模养殖，全都是现代农业，因此它离不开金融业的资金支持。而要得到金融支持，特别在开始时期，承包地的抵押是最行得通的方法。当然随着现代农业的发展，以后也可以用农业机械、大棚或畜舍进行抵押。 对于银行或其他金融机构来说，个体农民的过小规模的贷款，是比较难以处理的。合作社(或农业企业)的有一定规模的抵押贷款，其风险就会减小，银行的收益也有保证。 所以，承包地抵押和合作经济是相互促进的两件事。 五，反对者的顾虑与观点 目前，对农民承包地抵押持反对意见的主要是一些官员和学者，特别是对中央的决策有影响的官员。 他们对农民承包地抵押的看法是：“社会保障残缺不全，而有利益收益的地方政府与各种资本又虎视眈眈。在这样的背景下，如果真的将农民的贷款难寄托在突破耕地抵押的制度禁区上，恐怕不仅不能解决农民的难题，更会断了农民最后的生存念想，这样的制度风险，我们无法不提防。”(马光远：《耕地抵押贷款难解农村发展之困》，2009年5月南方网) 可见他们的主要顾虑是：在地方政府和利益集团的配合(或勾结)下，农民承包地抵押后，农民会大批地失去土地。 这样的顾虑不能说没有道理。但是有两个问题可以讨论。 1)农民失地的主要原因究竟是什么? 据报道，近10年来全国有一亿多亩耕地被征用，大约有4000多万农民失地者。根据安邦[2]估计，2000—2030年还将需要占用耕地5000多万亩，失地农民将达到8000万到1亿。 可见，合法与非法的土地征用，是农民失去土地的主要原因。 为开发房地产业的土地征用，确实是地方政府和利益集团双方都有收益。学者和官员们的政策建议，主要应该是放在防止土地征用中的农民非法失地与不合理补偿问题上。 2)承包地允许抵押，是否一定会使农民失地? 农民承包地的抵押，由于至今还是一个禁区，还没有成为农民失地的现实威胁。那么，如果允许农民承包地抵押，是否会使农民加快失地呢? 我认为这个顾虑是不必要的。理由是：国家向农民征地是合法的，因此可以是强制性的;农民在征地面前，是没有招架之力的。但国家不可能规定农民必须将承包地抵押，农民抵押承包地只能是自愿的，因此，任何地方政府或利益集团，如果强制性地要农民抵押承包地，那就是非法的，农民是完全有权抵制的。 如果政府允许农民承包地抵押后，政府完全不加管理，那么，在某些地方，地方政府和利益集团相勾结，利用农民的一时困难，在农村社会保障不健全的情况下，用欺骗手段，通过抵押方式夺取农民土地，并不是没有可能。 对于这种欺骗性的抵押行为，高一级政府(省、市级)，只要加强管理，制定必要的政策(例如一定的审批制度)，是完全可以防止的。 一条河流，如果不设堤防，不加管理，是会泛滥成灾的;但如果加设堤防，加强管理，那就可以造福人间。 承包地抵押问题，也是这个情况。 各地试点的实践经验也表明，承包地抵押后，农民一般都能按期还款，并没有发生失地问题。如宁夏同心县三年来贷款总额4400万元，全部都及时还款。 六，解决农民融资的其他办法 农民承包地抵押的反对者提出：可以采用其他方法，解决农民融资问题。现在农村中采用的替代方法，一是农民联保;二是政策性农业保险;三是让担保公司介入。 联保的办法，在少数情况下也许可行;而在多数情况下，是困难的。因为贷款都是有风险的。如果贷款还不出，就真会丢失土地。这种风险，一个家庭，为了家庭致富，是愿意承担的，也必然会尽力避免风险。但要求不同家庭(即使是亲戚)之间互相承担，事实上很难做到。在中国，家庭是人们唯一信赖的利益共同体。为什么在中国只有家庭联产承包制是成功的，而不是互助组承包制，也就是这个原因。 政策性农业保险，是一件好事。但既然是政策性的，政府就要有投入，或由政府来承担风险。在当前基层政府(县、乡)财政都很困难的情况下，要求大面积推行，也会有困难。 至于担保公司，它们代替农民向银行作担保，但还是要求农民向担保公司提供反担保。如果承包地不能做抵押担保，问题还是不能解决。 因此，从我国广大农村来说，解决农业贷款难的最有效途径，还是允许农民承包地的抵押。 六，政府应积极管理与服务 允许农民承包地抵押，是一项重大的农村改革，各级政府都需要认真对待，制定必要的政策，做好各方面的服务和管理工作。 1，应有农民口粮田不宜抵押的规定,以保证农民生活的必需。如规定：抵押地只占承包地一定比例。 2，宜规定承包地抵押贷款只能用于发展现代农业，而不能用于解决农民的生活困难(生活困难只能依靠救济或社保来解决)。 3，要指定专门的银行或信用机构(例如中国农业银行、地方商业银行、农村信用合作社等)来负责这项工作。政府对银行的这项业务，进行必要的监督。对因合理因素而过期未能偿还的贷款，给予一定政策扶助，允许农民适当延长还款期。 4，土地管理部门应当介入此事，尽可能地保证承包人权利的延续;严格掌握在贷款不能偿还情况下，土地流转必须用于农业的原则。 5，农业技术部门和基层政府应在技术上和管理上，积极帮助农民，使他们在获得贷款后，能有效地发展现代农业(设施园艺、规模养殖、规模种植等)，帮助农民及时还贷。 总之，给予农民承包地的抵押权，给予农民完整的财产权，是我国农村改革的一件大事，它将是中国农民在获得土地经营权之后的第二次大解放。它将有效地、迅速地解决农民发展现代农业所必须的资金问题，从而有力地推动我国现代农业的大发展，帮助农民富裕起来，农村繁荣起来。因此，它将有效地扩大我国的内需，为我国经济的全面振兴提供十分有利的条件。 引用法条： [1]《中华人民共和国物权法》 [2]《中华人民共和国物权法》第一百一十七条 [3]《中华人民共和国物权法》第一百四十三条 [4]《中华人民共和国物权法》第一百二十八条 [5]《中华人民共和国农村土地承包法》 [6]《中华人民共和国宪法》第一条 [7]《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》 |
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