| 问题 | 《行政许可法》的立法背景 |
| 释义 | 本文介绍了《行政许可法》的立法背景，行政许可的概念、为什么制定《行政许可法》、《行政许可法》的制定过程，制定《行政许可法》是全面推进依法行政的需要,也是实现政府行为法律化、规范化、理性化的必然要求。。 (一)什么是行政许可 所谓行政许可,如果用一句通俗的话来说,就是政府点头,老百姓才能办事,这种行为就叫行政许可;政府不点头,老百姓不能办事,办了事就是违法,就要受到政府的制裁。对什么是行政许可,行政许可的内涵是什么、外延又是什么，目前在各国法学界还没有形成统一的看法,不同的国家都是通过本国的立法对本国的行政许可做出界定。在研究、起草《行政许可法》的过程中,我国法学界存在着比较大的争论。实际工作部门包括权力机关、行政机关、司法机关,对什么叫行政许可也有几种不同的看法。后经过反复研究论证,在《行政许可法》的第二条做了明确的规范:“行政许可是国家行政机关根据公民、法人或者其它组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”这就是我们国家的行政许可。 按照《行政许可法》的界定,行政许可必须具有以下四个特征： 第一个特征:行政许可是国家行政机关的管理性行政行为。特别要强调“管理性”三个字。因为政府的行为从大的方面分为两类,一类是具有管理的性质,一类不具有管理的性质,只起一个确认和证明的作用。因此,行政许可属于管理性行为的范畴。比如说政府确认民事财产权利的行为和确认民事关系的行为,它不具有管理性质,不属于行政许可。比如说我买了一栋房子,到政府的房管部门去申请产权登记,房管部门经过审查以后,认为我手续合法,准予登记,发给产权证书。从现象上来看也有申请,政府机关也要审查,也要发证,但是区别在什么地方呢?政府的行为就到发了证为止,至于说我领了这个证以后怎么去使用这栋房子,政府就不需要去监督管理。政府的行为只证明这栋房子归我所有,我是这栋房子的产权所有人,再往后政府不实行监督管理,因此它就不属于行政许可。再举一个例子,男女双方到婚姻登记机关民政部门去申请结婚登记,民政部门经过审查以后，认为符合法定结婚条件,准予登记,发给结婚证书;也有申请,也有审查,也有发证。但是这个性质是确认这种民事关系成立,至于结婚以后夫妻之间怎么过日子,就不能去监管。因此,它不具有管理性质,不属于行政许可。 第二个特征:行政许可是国家行政机关对社会实施的外部管理行为。因为在管理行为当中,我们又可以把这种行为分为两类：一类是对社会实施的外部管理行为;一类是行政机关内部的管理行为。行政许可属于外部管理行为。比如说按照法律规定,政府要制定许多规划,如土地利用总体规划、城市规划等等;这些规划下级政府做出以后,都要报上级政府批准,这也叫审批,但是它是属于行政机关内部的审批行为,不对社会发生作用。因此,它不属于行政许可。再比如一个行政机关对另外一个行政机关的审批,像每年都要向财政部门报经费预算,财政部门都要批,财政部门不批准就拿不到经费。这也是一种审批行为,但它是内部的审批行为,不属于行政许可。再比如,行政机关都有好多直属事业单位,行政机关对直属事业单位的人事、财务、外事方面的审批,也不属于行政许可,也是内部审批行为,不算行政许可。 第三个特征:行政许可是国家行政机关根据公民、法人或者其它组织的申请所产生的行政行为，这种行为必然是双向的。如果国家行政机关单方面做出某项决定,这不属于行政许可,也就是说无申请即无许可。 第四个特征:行政许可是国家行政机关准予相对人从事特定活动的行为。也就是说,政府机关只要做出这个许可行为,取得许可的公民、法人或者其它组织就必然具备了某种法定条件,取得了某种资格，享有了某种权利。而这种条件、资格、权利是其他人没有的。 凡是符合以上四个特征的就属于行政许可,不符合这四个特征的就不是行政许可。 (二)为什么制定《行政许可法》 制定《行政许可法》是全面推进依法行政的需要,也是实现政府行为法律化、规范化、理性化的必然要求,具体来讲有三个方面的理由。 1、制定《行政许可法》是规范行政许可行为的需要 行政许可行为包括行政许可的设定、行政许可法的实施和规范行政许可的法律责任。行政许可是一项非常重要的行政权力,涉及到政府与市场、政府与社会、政府的公权力和公民、法人和其他组织的私权利之间的关系,也涉及到行政权力的配置和行政权力的运作。如果这个权力运用得好,对于维护正常的社会和经济秩序,促进社会和经济的健康发展,保障和促进生产力的发展,具有非常重要的作用,特别是对于提高政府的管理效能有重要的作用。但是,如果这个权力被滥用,就会影响社会和经济的健康发展,甚至于会对生产力的发展造成障碍。实事求是地讲，我们在前一段运用这个权力的过程当中,总体来看效果还是应该给予肯定的,但是在某些方面、某些领域,这种权力确实被滥用,有些方面已经成为阻碍生产力发展的体制性障碍。我们经过调查研究,这些问题主要有六个方面: 第一个问题,行政许可的事项过多、范围不清。在某些领域一讲要加强管理,就要求设许可,就要求政府进行审批。表面来看好像政府该管的都管了,实际上没管住。 第二个问题,行政许可的设定权不明确,对于哪些机关可以设定法律没有明确做出规定。调查发现,不仅市县政府发文件在设定许可，有些乡镇政府也发文件在设定许可。甚至有些地区和有些行业、部门，把行政许可作为进行行业垄断和地区封锁的一个重要手段和措施。比如说有的省就规定,其他省的建筑企业、施工企业要到本省承揽工程，就必须到这个省的建设部门去领资格证书,原来有的资格证书不算数，没有我发的资格证书就不能承揽工程。实际上建筑企业的资质证书是全国统一的,这么做就是地区封锁。有的地方还明确发文,外地的商品不能进入本地市场,必须经过我的商业部门发许可证才能进来,理由是为了促进本地经济的发展、保护本地的经济。实际上这是一种地区封锁。这样做的结果,破坏了社会主义统一市场的形成,破坏了市场的公平竞争。 第三个问题,行政审批的环节多,周期长,手续繁杂,群众找政府办事很难。调查中我们发现,有一个企业找政府部门办事,跑了十几个部门,盖了一百多个公章,最后事情还没有办成。当然这是一个极端的例子,但大多数要办一件事情,跑几个部门、盖十几个公章,甚至一百个公章是比较普遍的。因此感到找政府办事非常难。现在有一种说法,越守法的越难办事,越胆子大不守法反而什么事都能办成,这是对我们政府工作的莫大讽刺。 第四个问题,重许可、轻监管,或者是只许可不监管。这样做的结果,从表面上来看,政府管得确实不少,但是好多事没有管住,有些方面秩序依然混乱。在召开外国专家论证会的时候,有一个外国专家的发言既让我们很受启发,也让我们很受刺激。他说接到邀请函以后就请了在中国投资的客商开了座谈会,谈对中国行政许可方面的体会和看法,结果这些客商的共同看法是:进入中国市场门槛很高,要想迈过这个门槛进入中国市场,必须通过各种手段去打通各种关系才能进去;只要你迈进这个门槛以后就会看到这个舞台很大,你怎么干都可以,没有人去管你,因此可以赚大钱。这反映了我们和比较发达的市场经济国家恰恰相反。国外市场准入除了一些特殊领域以外一般情况下比较容易,但是进入市场以后就得守规矩,只要有违法行为发生，政府马上给予处罚,因此秩序很好。我们好多政府部门一道道地审批，审批完以后却不去监督管理。 第五个问题,利用行政许可乱收费。一些地方和部门把行政许可作为权力寻租的一个重要门路。通过许可、审批来收费,而且是乱收费,收费的结果是为一些执法人员谋好处、发奖金。调研发现,现在不规范的行政许可行为已经成为一个重要的腐败源。一些领导干部犯严重错误甚至走向犯罪的道路,原因是多方面的,其中一个最重要的原因就是滥用权力、以权谋私、权钱交易,而在滥用权力中,最核心的是行政许可权。比如说成克杰、胡长清等人就是滥用固有土地使用权的许可权,给别人批地,让别人发财,然后自己受贿,最后自己走向了犯罪的深渊。因此,不规范的行政审批行为已经成为重要的腐败源,应该说是针对目前实际情况得出的结论。 第六个问题,行政机关实施行政许可,只有权力没有责任,也不承担义务,也缺乏有效的监督。该许可的不许可,不该许可的滥许可，也没有人去追究其责任。 正因为存在这六个方面的问题,为了保证权力的正确实施,使它发挥应有的积极作用,因此迫切需要通过立法来规范行政许可的行为。 2、制定《行政许可法》是深化行政审批制度改革的需要 针对政府管理实践中行政许可存在的问题,从1998年开始,各省级人民政府按照党中央、国务院的部署,先后开始了行政审批制度的改革试点,废止了一批行政许可项目,取得了比较明显的成效,也积累了一些经验。在总结地方改革经验的基础上,2001年9月,国务院成立了行政审批改革领导小组,推动行政许可审批的改革。经过清理,国务院各部门一共清理出行政审批项目3948项，2002年、2003年国务院分两批废止了1300项,现在继续保留的还有2600多项。按照国务院的要求,现在国务院各部门正在根据《行政许可法》的一些规定,对这2600多项进行重新审查。国务院要求经过审查以后,由审批制度改革办公室统一进行审定,最后报国务院批准。可能在4月份或者5月初再废止一批,剩下的都需要保留。 需保留处理的有这么几种:已经有法律、行政法规根据的没有问题,这一部分可能占三分之二;还有三分之一没有法律、法规根据,而是根据国务院的文件、国办的文件或者是部门的规章、部门的文件设立的。虽然没有法律根据,但是它们确实需要,怎么办?一个办法就是修改制定法律和行政法规,重新给予提供法律根据。但是,立法任务很重,不可能今年一年全都规范。因此,准备由国务院发一个决定，做一次性确认,然后各部门继续实施。 总结前一段改革的经验,大家一致认为,要想巩固改革的成果，促进改革的顺利发展,达到预期的目的,光靠项目的增增减减不能解决问题,必须把行政审批制度改革的目标、原则弄明白。 3、制定《行政许可法》是适应加入世贸组织新形势的需要 经过11年的努力,我们正式成为了世贸组织的新成员。中国是一个负责任的大国,我国政府是一个说话算数的政府,我们既然加入世贸组织时做出了庄严的承诺，就要遵守世贸组织的规则,兑现我们的承诺。世贸组织对国际贸易方面的行政许可有明确的规定,规定对国际贸易方面的行政许可必须公开、透明,而且行政许可对国际贸易的限制不能超过必要的限度。特别是中国工作组的报告书里对服务贸易程序方面的行政许可提了9个方面的具体要求。按照我们国家的法律制度,世贸组织的规则不能够的具体要求。按照我们国家的法律制度,世贸组织的规则不能够在中国直接使用,必须通过国内立法才能使世贸组织规则在中国适用。因此迫切需要对有关国际贸易方面的许可行为用法律来规范,把世贸组织的要求体现在我们法律制度当中,因此也需要制定《行政许可法》。 (三)《行政许可法》的制定过程 这个法集中了各方面的智慧,是集体智慧的产物,也吸收了国外好的做法，从研究、起草到最后颁布实施,整整用了7年多的时间。早在1996年,全国人大常委会法工委就组织力量研究、起草这部法律,而且已经起草出了《行政许可法》的征求意见稿,在一定范围内征求了有关方面的意见。1998年,党中央批准的九届全国人大的立法规划中,明确规定《行政许可法》由国务院负责起草,向人大提出法律草案。根据九届人大的立法规划,全国人大常委会法工委就把这个法的起草工作交给了国务院,国务院领导决定由法制办负责组织起草这部法。因此,从2000年初,我们就对全国人大法工委的征求意见稿进行了认真研究,同时召开了两次国际研讨会,研究了美国、德国、日本的行政许可制度,就制定《行政许可法》所涉及的重大问题列了提纲,发到国务院各部、委和各省、市、自治区人民政府和研究机构听取意见,希望帮助我们理清思路。在集中大家意见的基础上,我们起草了《行政许可法》的初稿。2001年7月,把这个初稿发到了国务院各部、委，各省、市、自治区人民政府征求意见,又进行了大量的修改,开了专家论证会,形成了提请国务院审议的草案,于2001年9月21号提请国务院第40次常委会进行了审议。 会后根据国务院领导提出的意见,我们又做了修改,再广泛征求意见,形成了新的草案。在2002年5月提交审批制度改革领导小组进行讨论。会后正式提交国务院第60次常务会议审议通过。人大常委会经过四次审议,于2003年8月27号通过,胡锦涛主席签署主席令,正式颁布,今年的7月1号正式实施。全国人大常委会现在对法律的审议原则上是三审制,讨论三次就可以通过,但这个法讨论了4次。这说明全国人大常委会对这部法律的高度重视。 这部法律经过7年的反复研究,集中了实际工作部门和理论工作者的智慧,也吸收了国外的成功经验，因此,立法不容易。当然,下一步贯彻实施可能难度更大。 |
| 随便看 |
|
法律咨询问答库收录2074234条法律问答词条，基本涵盖了全部常用法律问题的释义及解析，是法律学习是实务的有利工具。