| 问题 | 宅基地使用权流转制约性因素探析 |
| 释义 | [摘要]宅基地使用权是与农民生息相关的土地权利。现阶段,宅基地使用权是限制流转的。文章对哪些因素的存在制约了宅基地使用权的流转这一问题进行了探讨。 [关键词]宅基地使用权;流转;制约因素 [中图分类号] F293.3 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2008)10-0043-03 The Restrained Factors Existing in the Rural Homestead-Land-Use-Right Transaction Yang Xiao, Tan Heping (Economics and Law Department, Hengyang Normal University, Hengyang, Hunan 421008) Abstract: Homestead-land-use-right is the land right which is essentially related to the peasants’ life. At present stage, the rural homestead-land-use-right is limited in transaction. The factors that restricted the transaction are investigated. Key words: rural homestead-land-use-right; transaction; restrained factor 引言 农村宅基地使用权是与农民生息相关的一项土地权利,与土地承包经营权、建设用地使用权、地役权等处于并列地位,它是我国《物权法》上特有的内容,对我国法律体系的完善起着重要的作用。关注宅基地使用权的合理配置与流转,使宅基地真正成为农民的生活保障基础,是目前法学界热议的话题。土地权利的合理配置与流转,要求体现社会公平﹑公正,由相关的法律法规来保障实现。城市建设用地使用权的流转繁荣了城市房地产开发市场,为我国城市化进程做出了巨大贡献,得到了立法的充分肯定。因而城市居民享有的土地使用权可以进入市场自由交易。然而,由于相关理论研究的滞后及立法的缺失,目前农村宅基地使用权的流转没有明确的法律依据,也得不到法律的保障。这种城乡间的不平等极大制约了农民对土地增值收益的获取。既不利于农民提高土地的循环利用率和产出率,发展农村经济,增加自身收入,还导致土地地下交易屡禁不止,扰乱了土地市场秩序,引发了各种社会问题。以现存社会经济制度为切入点,探讨制约宅基地使用权流转的相关因素,为今后国家完善土地立法,允许宅基地使用权上市流转提供理论素材和观点支撑,是笔者的研究主旨。 一 、 制约宅基地使用权流转的社会因素分析 (一)我国依存的“城乡二元结构”是制约宅基地使用权流转的制度因素 我国过去一段时期内存在的“城乡分治、一国两策”的城乡二元结构,导致了农民在就业、教育、医疗、社会保障等诸多方面受到差别对待。建国以来,我国奉行的是优先发展重工业的战略,客观上要求政府调用农业资源支持工业。农民为此做出了巨大牺牲,农民成为我国一个最庞大的弱势群体。城市居民从上班开始就成了“单位”的人,单位负责其社保、医保、子女就业等。而农村居民由于“城乡分治”制度的分割,无法享受类似的优待。基于农村社会的稳定及城市社会资源的稀缺性,国家通过户籍制度、土地分配制度,使农民紧紧地与农村依附在一起。城镇与农村户口的区别,干部、工人与农民的区别,将农民的生活死死限定在农村。让农民生活在农村不至于缺乏基本生活保障而影响政权稳定的手段便是农村宅基地分配制度。 依据我国目前的宅基地制度,农村居民实行“一户一宅”的宅基地无偿、无期限使用制度。这样,宅基地就与农民的身份挂钩,与农民的社会保障挂钩,成了农民安身立命的处所,是农民最低的生存保障。假使国家政策松动,允许宅基地使用权自由流通,那么失去土地的农民将无安身立命的所在,将流离失所,将严重冲击城市居民的生活和城市的社会秩序,这无疑会造成巨大的社会动乱,影响国家政权的稳定。纵观中国土地制度的历朝变革不难发现,以高压态势抑制土地兼并是历朝统治者的治国方略。现今社会,在农业生产效益依然低下,农村社会保障制度尚未完善的情况下,让农民真正做到安居乐业,不因家庭贫困而流离失所的主要手段还是禁止宅基地使用权的抵押、转让及强制执行 由于宅基地承载了生产功能、社会保障功能、农村社会稳定器的功能,严格限制其流转是我国建国以来一直奉行的土地制度。只要隔离城乡社会的“二元结构”藩篱不拔倒,只要城乡还是互不通融的独立环境,只要宅基地还是农民的最后生存保障,国家是绝不允许宅基地流转的。随着城乡差距的进一步扩大,执政者开始意识到,现存的”城乡分治”二元结构已经暴露出诸多弊端,城市建设的日新月异,农村建设的举步维艰,已经影响了中国经济发展的后劲和社会的和谐。目前一些省份在进行户籍制度的改革,国家也开始尝试在农村逐步建立社会保障制度。如果宅基地承载的农民社会保障功能被剔除,那么影响宅基地流转的制度因素将出现松动的迹象。 (二)人多地少的土地供需失衡矛盾是制约宅基地使用权流转的资源因素 中国面临的人地矛盾是世界上最突出的,我国用不到世界10%的耕地,养活世界20%左右的人口。随着城市化进程的加快,我国耕地呈逐年减少的态势(王卫国、王广华,2002)。国土资源部的调查结果显示,2006年全国耕地18.27亿亩,与2005年相比,全国耕地净减少460.2万亩,其中建设占用387.8万亩,而全国每年新增人口接近千万。在人多地少的现实困境下,切实保护农业用地是我国的基本国策,是各级政府都必须关切的头等大事。在可垦荒土地不多,人口快速增长的情况下,宅基地多是从农用地中分离出来的。如果允许宅基地使用权流转,在高额利润的驱使下,许多农户会利用各种方式侵占农用地建筑房屋,获取收益。为了保护农用地,稳定粮食生产,国务院三令五申发布政策,严格限制农用地转为建设用地,严格禁止宅基地流转。国务院在2004年12月24日发布的《关于深化改革、严格土地管理的规定》中强调,改革完善宅基地审批制度,禁止城镇居民在农村购买宅基地。国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》也明确规定:“……严禁城镇居民在农村购置宅基地”。 随着城市化进程的加快及人口的增长,我国农用地的面积还会继续减少。尽管我国粮食产量逐年提高,但是农业生产还是遵循落后的粗放型生产方式,农业抵御自然风险和市场风险的能力还很弱。为此,控制农村建设用地规模,严格限制宅基地使用权流转,进而保持农用地数量,仍然是各级政府既定的农业政策。 (三)计划经济体制下残存的“静态所有权”理念是制约宅基地使用权流转的思想因素 建国以来到20世纪90年代初,我国实行的是以公有制为基础的、单一的、高度集权式的计划经济体制。与这种经济体制相呼应的体现在土地权利制度中的思想形态便是,土地的国家所有和集体所有是土地所有权权属的全部样态,土地所有权的静态保有才是体现和坚持公有制的基本途径,财产实体的实际控制与转移才是物尽其用的根本。对财产权益静态的控制影响了对财产价值形态的考量。再加之担心土地权利的流通会冲击国家赖以存在的经济体制,因而土地权利价值转化或者表现为使用价值的途径,即流通,便遭到禁止。这种只强调所有权的归属和实物支配,只见实物不见价值的理念形态影响了农民土地权利观念的形成,是影响宅基地使用权流转的思想因素(刘建中,2006)。 此外,作为一项基本土地权利形态,宅基地使用权的权利主体尽管会发生变化,但是其变更主要遵循的是继承法确定的基本原则。父母去世后都将祖屋连同占有范围内的宅基地作为遗产传给了后代。长期以来,宅基地是被农民当作“祖产”对待的。而子孙出卖祖产在中国社会历来被视为不孝行为。因此,在农村,即便祖传房屋已经破损,也鲜有农民将其出售,此种思想观念也导致了宅基地卖方市场发育的不成熟。 二、制约宅基地使用权流转的经济因素分析 (一)农村土地市场不发达是制约宅基地使用权流转的市场因素 与发达国家的市场经济相比,我国刚刚起步的市场经济体制还存在诸多缺陷与不足。比如市场主体的竞争意识不成熟,市场竞争文化落后,规范市场竞争的法律不完善等,体现在农村土地市场便是农村土地市场不发达。 1.农业效益低下制约了宅基地使用权流转市场的发展。农业是我国的基础产业,更是薄弱产业,低收益产业。造成农业收益低下有几个主要原因。一是农产品价格过低。建国后,国家为了确保工业化优先发展所需的原始积累资金,从1953年开始实行农产品统购统销政策,人为实行工农产品不等价交换,以换取工业化所需的积累资金。这种工农业产品剪刀差一直延续到现在。进入20世纪90年代以后,这种剪刀差还呈不断扩大的趋势,每年剪刀差的绝对额都在1000亿元以上(张英红,2002)。二是农业总体较脆弱,抗风险能力低。干旱、洪涝灾害都可能造成粮食欠收、绝收。此外,农产品供给也具有特殊性,即供给波动大而需求相对稳定,需求价格弹性很小,而农民由于技能、经验单一,生产经营简单。因此,很难在价格波动中把握市场,得到好处。三是农民融资途径单一。由于缺乏抵押担保,金融机构涉农金融服务区域狭窄,影响了农民获取金融资本扩大农业再生产,引进先进技术,改善农业基础设施,这就造成了农业产业化进程缓慢,农业规模效益低,影响了农民增收。由于农民收入低下,再加之相应的社会保障制度未建立,土地仍然是农民化解失业、疾病等风险的保障。一旦宅基地出售,而遇到天灾人祸,无安身立命的处所时,农民将彻底被社会抛弃,因而固守赖以维生的土地,不愿出售宅基地,是中国农民多年固守的治财思想。 2.宅基地价格评估机制不健全及登记制度不完善也制约了宅基地使用权流转。目前,国有土地使用权流转市场已经比较完备,有关国有土地使用权的取得方式、流转方式、流转程序、价值评估方法都已成体系。制度的建立促成了市场交易的繁荣。反观农村土地市场,作为土地权利体系中最重要的权利之一,宅基地使用权的价值评估体系尚未建立,与此相伴的流转方式、流转程序自然无从谈起。关于宅基地使用权的取得方式,立法规定了一系列程序。比如,以户为单位,经乡(镇)人民政府审核,由县人民政府批准。然而,农民在宅基地上建房后是否应该登记、登记程序如何、登记的效力怎样等问题都是法律空白,这无疑影响了宅基地使用权的流转。 (二)农业产业化进程缓慢是制约宅基地使用权流转的产业因素 我国农业自古以自给自足的小农经济模式为主。改革开放以来,随着经济体制改革的深入,农业的生产效率和经济效益有了较大幅度的提升。2003年以来,随着中共中央多个一号文件的颁布,国家对农业的投资大幅度增长,农民的负担大幅减轻,农民从事农业生产的热情高涨。然而不容回避的事实是,由于农业生产的比较效益低下及生产技术的落后,我国农业还远没有形成规模效应。目前,农业产业化规模程度较低,能够产生一定规模效益的是少数龙头企业和特色养殖业。农业产业化进程的缓慢,抑制了农民大规模的资金借贷,导致涉农资金借贷市场规模较小,资金借贷途径单一,致使不动产抵押、交易等涉及大规模资金流转行为的市场交易难成气候。这样,农村住宅交易、抵押等就无用武之地,宅基地使用权流转就缺乏坚实的市场需求。为此,需要加大对农业的资金与技术投入,切实改变农业的经济发展方式,使其从粗放型向集约型转变,形成规模经济,提升农产品的附加值,进而加快农业产业化进程,刺激农业对大规模资金的需求,发挥农村住宅、宅基地等价值含量巨大的不动产权在融资中的效用。投融资渠道建立了,农业产业化才有了资金支持。这样做既能实现物尽其用的民法基本价值,又能促进农业生产发展。 三、制约宅基地使用权流转的法律因素分析 从依法治国的方略出发,在法治国家,一切市场交易都应该纳入法律规制的范畴,唯有如此,公民的基本权利才能得到保护。宅基地使用权流转也是如此,只有纳入法律的轨道,才能真正保障权利主体的合法权益。我国现阶段宅基地使用权的流转得不到法律的支持,很大原因是相关立法不明确造成的。 (一)法律规定不明确,效力层次不统一 有关规制宅基地使用权流转的法律,现存有效的有:《中华人民共和国宪法》第十条:“……国家为了公共利益的需要,可以依照法律的规定对土地实行征收或征用并给予补偿……”。《中华人民共和国物权法》第一百五十一条:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第一百五十二条:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”第一百五十三条:“宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。”第一百五十四条:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。”《中华人民共和国土地管理法》第六十二条: “农村村民一户只能有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的面积,……农村村民出卖出租房屋后,再申请宅基地的,不予批准。”《中华人民共和国担保法》第三十七条:“下列财产不得抵押:……耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权……”。由此看出,《宪法》、《物权法》和《土地管理法》对于宅基地使用权的流转并未做出明确规定,即便《担保法》有规定,也只规定了宅基地使用权的抵押一种流转形式。为了弥补立法的不足,国务院及各部委颁布了一系列行政法规及规章来规范宅基地使用权的流转。1995年,国家土地管理局印发了《确定土地所有权和使用权的若干规定》。该规章第四十九条规定:“接受转让,购买房屋取得的宅基地,与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准,按照有关规定处理后允许继续使用的,可暂确定其集体建设用地使用权……”。1996年5月6日国务院办公厅发布的《于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条第二款规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用权证和房产证”。《国务院关于深化改革、加强土地管理的决定》第十条规定:“禁止农村集体经济组织非法出让,出租集体土地用于非农建设。改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地”。1996年,国土资源部制定了《关于加强农村宅基地管理的意见》,全面具体地规定了农村宅基地问题。这一部门规章是迄今为止,关于宅基地问题最全面最详细的规定。在这一规章中,国土资源部是禁止城镇居民在农村购置宅基地的 从国务院及其部委的规定得知,国务院及土地管理部门是禁止城镇居民在农村购置宅基地建房的。那么,农村居民是否可以在本集体经济组织内购置宅基地呢?如果允许,该遵循哪些基本程序?立法仍是空白。在法律对宅基地流转未作明确规定的情况下,国务院通过行政法规或规章的形式禁止宅基地使用权流转是否有效,仍值得怀疑。毕竟,土地权利制度是我国的基本制度,按照《立法法》规定,应该由法律来规范的。 (二)法律规则矛盾冲突严重,影响了法律适用 我国《物权法》将宅基地使用权规定在用益物权编中,说明立法者欲通过法律的形式将宅基地使用权界定为用益物权。根据《物权法》规定,用益物权是指用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利。宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。既然宅基地使用权是用益物权,就说明其权利拥有者可以依法占有宅基地,实际控制宅基地,可以依法在宅基地上建筑房屋及附属设施,可以通过宅基地获取收益。而通过对房屋进行出售、抵押、租赁等流转方式进行处分本应是农民获取宅基地收益的主要途径。然而认真剖析《物权法》第一百五十二条的内容,发现该法条对通过宅基地获取收益的权能并未明确规定。 《物权法》第三十九条规定,所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。第六十四条规定,私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。按照《物权法》规定,农民在宅基地上建造的房屋其所有权属于农民。因此,农民可以按照自由的意志,依法处分该房屋,当处分房屋时必然涉及到房屋占有范围内宅 基地使用权的转移。然而,根据《担保法》第三十四条的规定,宅基地使用权是不能抵押的。立法一方面允许农民对 [下转第58页] [上接第45页] 自己所有的房子依法流转,一方面又禁止宅基地流转。如此一来,农民只能把房子从宅基地上移走才能出卖或抵押了。法律规则之间的矛盾严重影响了法律的适用,这就客观上导致农民在事实上无法处分属于自己的房子。这无疑使农民的房产成为了死产,使物权法的相关规定缺乏操作性。 根据对上述法律法规的分析,我国目前的农村宅基地立法,从形式上看存在着法律法规零乱。效力层次不一,法律规则之间存在矛盾等问题。从内容上看,目前我国的立法并没有明确规定宅基地使用权是否可以转让,更没有规定其流转的程序。由于转让行为无法律依据,导致目前大量的宅基地非法交易通过黑市进行,法院在处理类似问题时由于无明确法律规则可遵循,因而处理结果差别很大。这无疑影响了宅基地使用权利用效率及农民权利的公正保障。 结语 关于是否应该允许宅基地使用权流转的问题,法律对其规定不明确,理论界与实务界有不同的观点,分歧较大。不管是持支持宅基地使用权流转观点的学者,还是持限制宅基地使用权流转观点学者,都引经据典对自己的观点进行了不厌其烦的论证,在此不再赘述。在认真调查我国现阶段农村的土地流转行为后发现:宅基地使用权在最近几年通过各种方式与形式进行了非法的流转,我国农村很多地区建立了庞大的隐形房地产交易市场,大量交易活跃在国家法律制度之外。据学者调查统计,有些城市的城郊结合部,有三分之一的农房发生了交易(刘宋君,2006)。据新浪网《瞭望东方周刊》2004年9月17日报道,北京郊区官地村农民以耕地每亩8万元、河滩地每亩1.75万元的价格租给城市居民建筑别墅。一方面是各级政府部门的严厉禁止,另一方面是愈演愈烈的非法农村房地产交易。非法交易爆发如此巨大的生命力,应该值得立法者好好反思。与其封堵不如疏导,不如通过法律制度构建的方式,建立起一系列符合宅基地使用权流转的法律程序,让宅基使用权流转遵循可行的法制轨道,这才符合国家的长远利益和农民的切身利益。在法治国家与和谐社会的构建中,通过立法方式解决社会纠纷,保护农村居民的合法宅基地权益才是根本之道(韩世远,2005)。 笔者认为,在分析了制约宅基地使用权流转的相关因素后,立法者应该正视这些因素,正视这些非法交易,通过制度改革、发展经济、完善立法等方式来消除影响宅基地使用权流转的制约因素。只有在将来的立法中构建具体制度,让已经在部分农村盛行的宅基地使用权非法交易得到法律的规范,才真正符合法治国家的基本治国理念。 [参考文献] [1]韩世远.宅基地的立法问题[J].政治与法律,2005,(5):30-31. [2]刘俊.中国土地法理论研究[M].北京:法律出版社,2006. [3]刘建中.农村宅基地权利研究[D].北京:中国政法大学,2006. [4]刘守君.也谈农房上市交易[J].土地使用制度改革,2005,(3):28-29. [5]孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J].法学评论,2005,(4):35-36. [6]王卫国,王广华.中国土地权利的法制建设[M].北京:中国政法大学出版社,2002. [7]张英红.农民负担沉重的五大人为因素[J].农业经济导刊,2002,(7):32-34. 引用法条： [1]《中华人民共和国立法法》 [2]《瞭望东方周刊》 [3]《中华人民共和国物权法》第三十九条 [4]《中华人民共和国物权法》第六十四条 [5]《中华人民共和国担保法》第三十四条 [6]《严格土地管理的规定》 [7]《中华人民共和国宪法》 [8]《加强土地管理的决定》 [9]《关于加强农村宅基地管理的意见》 [10]《中华人民共和国担保法》第三十七条 [11]《中华人民共和国物权法》第一百五十一条 [12]《中华人民共和国物权法》第一百五十二条 [13]《中华人民共和国物权法》第一百五十三条 [14]《中华人民共和国物权法》第一百五十四条 [15]《中华人民共和国土地管理法》第六十二条 [16]《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条 [17]《于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条 |
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