| 问题 | 对环境行政诉讼原告资格的思考 |
| 释义 | 在世界范围内，多数环境诉讼都不是简单的私人和集团之间的纠纷，大部分纠纷的产生都与国家政府机关行使国家环境管理权有关，而环境行政诉讼则是公民对抗行政机关侵权、维护自身合法权益的一种有效且理性的选择。 环境行政诉讼是指为了环境行政纠纷而进行的行政诉讼，目的主要是保护环境行政管理相对人的合法权益。本文所论之环境行政诉讼仍属于传统的行政诉讼框架之内，除具有一般行政诉讼的特点之外，由于环境公益诉讼所涉及的环境利益的非私人性与非即时性，又使得该种诉讼不同于传统意义的行政诉讼。在此本文仅重点在于讨论环境行政诉讼的原告起诉资格。 一、我国有关环境行政诉讼原告资格的立法现状 (一)现行《行政诉讼法》相关规定及分析 我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”从本条规定的字面内容来看，原告只要认为具体行政行为侵害了其合法权益就被认为具备了行政案件的起诉资格，但是在该条规定中对“认为”“合法权益”的规定过于模糊，特别是“合法权益”应当如何认定，其外延应如何确定，是否包括“环境权益”。但从目前我国的行政案例来看，主流观点一般认为公民的环境利益，除非能够找到具体的权利保护法律依据，则不属于法律上受保护的权益，因此也就不具备行政诉讼的原告资格。 1999年，最高院通过了《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》，该解释提出了“法律上的利害关系”这一标准，以此来试图对《行政诉讼法》的原告资格进行解释。但这一概念该如何解释和界定理论界也存在争论，“法律上的利害关系”能否被视为是对“合法权益”的拓宽呢?根据《行政诉讼法》第2条、第41条及《若干解释》第1条、第12条等相关法条来看，在行政诉讼程序中的利害关系应该指与起诉人的直接、现时的切身利害关系一致，但在行政环境诉讼中，原告所主张可能更多的是间接的、可能的利害关系。 另外《行政诉讼法》第11、12条又对行政诉讼的受案范围作了规定，但对此规定到底是“例举”规定还是“列举”规定仍有争议，不过从实践来看，我国行政诉讼受案范围的抽象标准主要有三：(1)被诉行为必须是行政行为;(2)必须是对被诉行为的合法性产生争议;(3)被诉行政行为侵害的是人身权、财产权。首先，环境权益所指向对象大多不属于传统意义上的财产权、人身权，而是针对公共的;其次，虽然《若干解释》第2条、第5条都采用了“行政行为”的概念，但仍属于传统意义上的具体行政行为范畴，将抽象行政行为、事实行政行为等排除在外，按此规定，若行政机关所进行的环境立法行为、制定环境标准的行为、环境行政司法行为、环境行政指导行为等侵犯了公民的权益，那不利益的后果仍将由公民承担，这明显违背了社会公平正义。 (二)现行环境法律、法规及其他部门法律、法规相关规定 《环境保护法》作为我国环境保护的基本法，其第6条明确规定，一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。另外《水污染防治法》、《大气污染防治法》以及其他有关环境保护的法律法规中也有类似的规定。虽然此处的检举、控告和监督与起诉权有很大差异，但仍然可以视为法律所明文规定的权利，我们是否可以将其视为环境权利的派生性权利呢，从而将其看作是对公民环境权利的具体法律规定而作为公民起诉权的法律依据呢? 在其他部门法律、法规中，虽然对环境行政诉讼的原告起诉权没有明确规定，但其中一些条款规定对某些行政行为是可以由权益受到侵害的公民、法人或其他组织来提起诉讼的，那我们是否可以认为，如果这些规定涉及与环境工作相关或由环境行政机关作出，就能够纳入环境行政诉讼的范围。如果可以，那它们对于原告资格的规定，可以看作是环境行政诉讼原告资格规定的补充。 二、域外环境行政诉讼理论与实践 (一)美国环境行政诉讼中原告资格的问题 美国作为环境行政诉讼相对发达的国家，其对于环境行政诉讼原告资格经历了一个逐渐放宽的过程，同时作为普通法系国家，法院判例在其中发挥了重要作用。最初，美国法院仅以“法律权利”原则来认定环境行政诉讼原告资格，即只有当事人能够积极证明其受法律保护的权利遭受到或者正在侵害，才能作为原告。但面对日益增多的环境行政争议以及成文法规定的滞后性，法院在确认原告资格时逐渐将“法律权利”扩展为“事实上的损害”，而不再以法律权利受害为要件。因此只要是当事人的利益在法律规定的或者调整的范围内遭受侵害时，就可以通过法律手段寻求司法救济。美国法院对环境行政诉讼原告资格放宽的推动主要表现在： (1)对“事实上的损害”从单纯的物质利益范围进行了扩大。 (2)对于个别受害者，不能因为许多人都受同一种伤害而剥夺其起诉权，而且对起诉权的检验是定性而不是定量。 (3)法院将确认环境起诉资格的要件淡化到“巨大可能性”的水平。 除了法院判例中环境行政诉讼原告资格逐渐放宽外，美国也以立法的形式对这一成果进行了确认。美国1970年《清洁空气法》第304条a款是最早的“公民诉讼条款”，它规定任何公民都能以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机构、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼。另外，美国的很多州也开始以专门立法的形式来确定公民在环境行政诉讼中的原告资格。 (二)大陆法系国家在环境行政诉讼上的发展 在大陆法系国家或地区，按照传统的有关公权及反射利益的理论，在行政诉讼中，只有在公法上享有权利的个人或组织在其法定权利遭受侵害时，才具有行政诉讼法中的原告地位或者资格。而作为行政诉讼具体形态之一种的环境行政诉讼，原则上也应当遵循这一规则。 日本传统法律理论采纳的是“依据法律收到保护的利益”，公民也就没有提起环境行政诉讼的资格。但随着实践的发展，传统理论也面临着越来越多的质疑，日本学者形成了多种否定波及性理论的理论，其中公共信托理论、环境权理论以及遵守正当程序要求理论是最为重要的三种理论，而且在日本理论界现在更有人提出，应将环境利益看作是法的利益，而此种主张也得到了审判实践的接受。 而就当今德国行政诉讼来看，提起行政诉讼的原告资格，除实体法上享有的权利以外，还包括了法律上值得保护的利益，权利保护的依据也突破了一般成文法的范畴，而扩展到了宪法中的基本权利以及由“一般法原则”所派生出的非成文法权利。 (三)域外环境行政诉讼原告资格的发展趋势 通过对美国以及大陆法系德国和日本在环境行政诉讼原告资格上的论述，我们不难看出其共通点： 1.原告资格的确定标准逐渐放宽，突破了原来法定权利的限制，而进一步扩展到法律上保护的或者值得保护的权益，尽量减少对原告资格的不必要限制，从而最大程度上保障相对人权益。而且从各国的实践来看，放宽原告资格并不会导致诉权滥用，因为环境行政诉讼中，需要耗费大量的人力、物力和精力，当事人在选择进入诉讼程序时必然会进行理性分析而非滥诉。 2.各国也在一定程度上放松了对于原告与可诉行政行为之间利益关系的要求，当事人不仅以有切身利害关系起诉，而且对非切身利害关系也可起诉，但前提是个人的利益也受到该环境行政行为侵害。 3.环境行政诉讼出现了从被害人诉讼到利益相关人诉讼再到民众诉讼(公民诉讼)的发展趋势。 三、对拓宽我国环境行政诉讼原告资格的设想 (一)在现有法律框架下的解释 在我国，成文法中尚未有对公民环境权的规定，但是司法实务中，也一般不将环境利益看作是法律上的利益，而把其纳入到“事实上的利益”或“反射性利益”。现行法一般仍然以法定“权利”为标准，而随着社会的发展，公民权利早已超过了人身权和财产权的范畴，那么将公民环境权排除在外也是落后于社会需要的。 虽然我国现行法律对公民环境权没有作出明文规定，但在现行法律中仍然能够找到具体环境权利规则，例如《民法通则》第83条、《宪法》第26条以及《环境保护法》第1条的规定。在以上规定中公民在健康、安全的环境中生存和生活的权利是为国家所承认和保障的，由此，我们完全可以认为公民的“环境权”是为国家所承认的公民法定权利，公民的环境权益也属于“合法权益”，那么当公民的环境权益为行政机关或其工作人员侵犯时，也就当然可以提起环境行政诉讼。 其次，对于《行政诉讼法》第11条受案范围的规定，笔者认为应当将其看作是一种“肯定概括加例举”的方式，其例举的其中情况是公民在现实生活中所能经常遇见的典型情况，有帮助理解的功能，但不能作为限定的情况，否则有违现代社会要求保护公民权利的趋势。 在现有的法律框架之下，如果我们进行适当的扩充解释，将公民环境权益纳入行政诉讼范围之内，那么就能够在一定程度上解决环境行政诉讼起诉权受到限制的情况。 (二)发挥法院的积极作用 与传统的克制法院的观点不同，目前有一些学者提出了支持能动法院的观点。近几年来，我国不少学者提出在我国引进判例法，在行政领域采用判例法意，能够不断应对现实提出的法律要求，缩小法和现实之间的距离，从而更好地实现行政法控制行政权和保障公民权利的双重目的。《最高人民法院公报》从 1985年开始刊登典型案例，其中有一些案例已经在受案范围、主体资格方面扩大了对法律的解释。 另外对于环境行政诉讼，我国法院也已经进行了有益的尝试，比如在2002年北京潘家园182户居民告北京市规划委员会案中，一审法院经过审判撤消了北京市规划委颁发的《建设工程规划许可证》，而这实际上是一起以消除污染危险为目的的行政诉讼。 虽然目前法院对环境行政诉讼仍以回避态度居多，但从以往的范例来看，借助法院判决的形式推广和保护公民环境权仍然是可行的，毕竟与行政诉讼所面临的复杂现实相比，立法有一定的滞后性，因此，法院顺应社会发展的需要在一定范围内突破狭窄的法律限制，对环境行政诉讼原告资格的扩大也是有着非常重要的意义。 (三)立法层面上完善环境诉讼原告资格的建议 从域外环境行政诉讼发展经验来看，立法总是在社会发展趋势以及实践需要的推动下来构建新的原告资格标准，这为我国在相关方面提供了可供借鉴的经验。 首先，要在立法上明确环境行政诉讼的起诉标准，这不仅涉及到《行政诉讼法》在起诉条件上由传统的“法律上的利害关系”向“事实上的损害”转变，从“必然影响”向“可能影响”转变，而且还涉及到我国对于公民环境权利在立法上的确立。 其次，对行政诉讼的起诉标准进行概括性的规定具有一定的抽象性，因此可以用列举的方式对适格的环境行政诉讼原告进行规定以适应我国的国情，将除自然人以外的法人及其他组织也纳入环境行政诉讼原告的范围之内。 |
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