| 问题 | 地方行政机关专题概述 |
| 释义 | 认识论认为，这世界上的每一个事物，都是一个多面体，而人们所观察到的，通常只是那无数多个面中的一面或者若干面。譬如，面对一辆豪华轿车，汽修工会本能地想到涂满机油、黑乎乎的发动机，小朋友们或许只会对车窗上悬挂的小卡通饰物感兴趣，而又有很多人的脑海中正充满着工业崇拜和钢铁图腾的性幻想。 把“地方”和“行政机关”这两个无比常用的词汇结合在一起，却导致了“地方行政机关”这个有点新奇而又生僻的提法。在宪法和组织法的条文中，我们只能找到“地方各级人民政府”这样的措辞;在行政学上，学者们更多的是说“地方政府”;而行政法的教材通常只在极有限的场合讨论到“地方行政机关”。这种用词的混乱，实际上正说明了地方行政机关专题作为一个多学科交叉领域的复杂性，涉及的学科主要包括行政学、宪法学和行政法学，而各个学科所关注的“面”是各具特色的。同样是面对地方行政机关的某项职权，行政学家会大谈行政活动的运行和行政职能的实现，宪法学者会想到国家权力的组织形式，而行政法的家伙可能会问：因运用该职权的行政行为而引发的行政复议的复议机关是谁? 我们小组在准备本专题的过程中，从资料的收集到观点的整合，从内容的选择到分工的确定，从始至终无不受到这种研究领域和视角的困扰。我们只能在人大报刊复印资料的“公共行政”分册找到相关的论文，而在“宪法与行政法”分册却一无所获。我们想着想着，写着写着，时常突然为自己可能的偏题大吃一惊。视角决定了目标意义、内容取材和方法路径，我们因此认为，有必要对本专题的各种研究视角进行整理和综述，这有助于我们正确把握本专题的着眼点，避免陷入视角的迷乱。对地方行政机关专题，主要有以下三类研究视角： (一)行政学视角 行政学视角是本专题最常见的研究视角，这是因为目前绝大多数关于地方行政机关的资料，都属于行政学领域。和以前重中央轻地方的传统相对，现在有越来越多的行政学者在关注地方行政的研究。在行政学上，主要从以下几个方面研究本专题：(1)地方行政组织，包括机构设置和人员配备;(2)地方行政运行机制，包括行政职能和行政方式;(3)地方行政体制的历史沿革;(4)当前地方行政体制改革，如服务政府、责任政府和法治政府的建设;(5)中央与地方的权责划分。 行政学认为，地方行政是指地方政府在相应的地域范围内，运用行政职能，管理公共事务和提供公共产品的活动。行政学界研究地方政府，是在于地方政府相对于中央政府具有的地域性，以及由此引发的行政机制的独特性，最终的目的是为了有效实现行政职能和处理公共事务。特别是在中央与地方的关系上，行政学通常把地方行政机关看作是整个国家行政机关体系中的一部分，地方行政是全部公共管理活动中的一个环节，所以中央与地方本质上是内部管理的关系。 (二)行政法学视角 在行政法上，行政机关是一个基础概念，但专门论及地方行政机关却并不多见，即使论及了，大多也并无特别的深意。在整个行政法学体系中，涉及地方行政机关的场合主要是：(1)行政主体领域。地方行政机关，包括地方各级人民政府及其职能部门和派出机关，是职权行政主体的一种，具有行政主体资格。(2)行政组织法领域。即地方行政机关组织法(研究地方行政机关的设立、职权和职责)、地方行政编制法(研究其机构设置、人员配备和经费核算)以及地方公务员法(研究其组成人员)。(3)行政立法领域。某些地方行政机关，即省、自治区、直辖市的人民政府，以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以制定地方行政规章。(4)行政救济领域。如行政复议机关和行政诉讼被告的确定，都会涉及到有关地方行政机关的常识。 我们可以发现，行政法学视角对地方行政机关的关注，是和行政法学的专业特色紧密结合的。其目的和意义在于加强对地方行政机关的法律规制，监控职权行使，明确行政职责，以保护行政相对人的合法权益。 (三)宪法学视角 从文本上，根据宪法和组织法的条文，宪法学在“国家机构”领域会讨论到“地方各级人民政府”，并侧重于以下几个方面：(1)性质和地位。地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。(2)组成和任期。如省人民政府由省长、副省长、秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成，任期与本级人大任期相同，每届五年。(3)领导机制和工作机构。即行政首长负责制，以及分管各种业务的工作部门的设立。(4)职权。主要分为执行性权力和领导性权力。 从学理上，宪法学研究地方行政机关，主要是在以下几块理论背景下：(1)国家的一般理论。即从国家的起源、本质和功能的角度，探讨地方行政机关是如何体现国家职能的设计、运行和实现。(2)国家形式的理论。地方行政机关涉及到国家权力纵向和横向的组织形式。(3)中央与地方关系的理论。在讨论中央与地方的关系时，是不能回避地方行政机关在这种关系中的定位的。(4)地方自治的理论。地方行政机关处在国家权力与公民权利的交界处，典型地体现了国家与社会的关系，有很多地方行政体制改革的举措是与地方自治的理念分不开的。 宪法学视角下对地方行政机关专题的研究，根本上是以“权力——权力”和“权力——权利”这两对关系为核心线索，以国家权力的组织形式为主要内容，着眼点在于国家职能的运行、宪政制度的健全和民主政治建设的推进。 综上所述，针对本专题的同一个问题，比如地方行政机关的机构设置，行政学、行政法学和宪法学都会进行研究，但同时又注入了各自鲜明的理论特色和价值取向。可以这样简单地说，行政学关注“职能”，注重行政职能的实现;行政法学关注“职责”，注重行政权的正确行使;而宪法学关注“职权”，注重国家权力的组织形式。所以我们不能强求行政学者都以地方自治的理念去研究地方行政，也不能奢望行政法学者都从宪政体制的宏观视角去论述地方行政机关，因为他们“意不在此”。 这引发了我们对学科间联系的一点思考。一方面，学科之间存在着区别，即学科独立性，如行政法学的诞生就是一个从行政学和宪法学中剥离的过程。这要求我们明确思考问题的视域，不致陷入视角的迷乱。另一方面，学科之间又存在着联系，即学科关联性，对同一事物的研究，不同学科可以从各自的角度获得各自的意义。这启发我们在思考时不受专业局限，广泛联想，各种资料都能为我所用。 二、观念的调和：本专题思考的立足点 本专题所属的课程的性质，决定了我们的讨论首先应该持宪法学视角。这是我们讨论的起点和归宿。宪法和组织法上所称的“地方各级人民政府”与这里的“地方行政机关”是否可以等同而论呢?这就需要我们去探究“地方行政机关”的用意，正确界定它的内涵和外延。地方行政机关的概念由“地方”和“行政机关”两个要素构成，我们认为，“地方”是指行政权所及的地域范围，“行政机关”并不是与“行政机构”或“行政组织”相区分的严格意义上的“行政机关”，而是指享有和行使行政职权的各种国家组织。它首先是一个组织，其职权的属性——行政权——是唯一的限定。所以，本专题所讨论的“地方行政机关”，是指享有和行使仅及于国家特定地域范围的行政职权的各种国家组织。 在此，有必要辨析一下“地方行政机关”和“地方政府”这两个概念。在行政学上，地方政府的概念有广义和狭义之分。广义的地方政府是指各级地方的所以国家机关，包括权力机关、行政机关、司法机关、党委团委及其它人民团体。狭义的地方政府仅指地方行政机关。之所以有广义和狭义之分，是因为在国家政权组织在产生和发展的初期，是没有明确和完善的职能划分的，中国尤为如此，比如县令既管理农耕和赋税，又负责司法和狱讼，还治军事和兵役。这样就形成了思维的定势，认为政府包括所有的国家机关。现代公共行政学一般采狭义说，即认为地方政府专指地方行政机关。宪法第一百零五条也规定：“地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”所以，我们在本专题中是把“地方政府”和“地方行政机关”等同使用的。 权力的行政属性，是地方行政机关最重要的界定之一，这也决定了我们在讨论本专题时可以充分利用和借鉴行政学和行政法学视角下的各种资料。对于行政权来说，职权、职能和职责是相辅相成、不可区分的。行政职权的合理配置和民主政治建设的推进，是与行政职能的优化和行政职责的明确息息相关的。 同时，突出地方行政机关专题的“行政性”，也是本专题区别于本课程其它专题的意义所在。作为地方政权建设这门课程的一个子专题，讨论地方行政机关必然会涉及到其它子专题的内容，比如中央与地方的关系，比如行政区划，比如地方自治。要避免重复劳动和故调重弹，就要紧密结合本专题的行政特色，思考共性之下的特性。所以我们认为，不要顾忌学科界限，不要因为是行政学的内容就讳莫如深，关键是在思考时要把握地方政权建设的视角，把握宪法学的视角。 另一方面，亦要紧扣地方行政机关专题的“地方性”。地方行政机关因其权力的地域性而导致的各种特点，是我们关注的焦点，也是避免在讨论中央与地方关系时陷入一种关系的空洞中的关键。实际上，按照系统论的观点，中央行政机关与地方行政机关是一个有机的整体，相互联系，相互影响。这种影响，一方面是自上而下的，如国务院大部制改革，对地方行政机关的机构设置的影响是不得而知的，我每次经过八一路旁的湖北省环境保护局的门前，都会想到这块牌子什么时候会换成“湖北省环境保护厅”;另一方面则是自下而上的，如通过中国地方政府创新奖的评选，很多试验性的地方行政改革措施被更高级的政府在更大的范围内推广，获得了很好的效果。所以我们在涉及到中央与地方的关系时，会有意识地紧扣地方这一端，因为我们相信，“他好，我也好”，讲好了地方行政机关这一块，对中央与地方关系的理解就会更深刻一些。 在宪法学的视角下，吸收行政学和行政法学的有益成果，紧扣地方行政机关的“行政性”和“地方性”，是我们讨论本专题的全部立场。 三、问题的选择：本专题探索的切入点 按照一种平淡的叙述方式，我们可以把本专题依次划分为地方行政机关的基本原理、历史沿革、现实问题、改良建议，等等，分而述之。但是在讨论有关结构和分工的安排的时候，我们小组的同志们不幸地陷入了一种冲动，一种“不走寻常路”的冲动。我们设想，能否在本专题中选择几个具有代表性的现实问题，采用以点带面的方式，对具体实践中发生的现象和事实进行理论抽象?这样，不求对本专题做一个面面俱到的铺述，而试图用一种生动的笔触，选取可以供大家思考和讨论的几个“case”，提出我们自己的肤浅的认识和相关的疑问，以共同加深对本专题的理解。 这样，我们选择了如下的四个问题，作为本专题的切入点。首先，由唐玲莉同学讲《从9+2模式看我国地方政府之间的关系》，选择了泛珠三角区域合作这个热点话题，通过对该模式的介绍和分析，从法学的视角对地方政府间关系这个“被遗忘的国家结构形式维度”进行了探索。其次，由包琳琳同学讲《从市管县体制的改革看地方政府职能的转变》，选择的是省直管县和强县扩权这个当前行政体制改革的前沿问题，解读了现行体制和具体的改革措施，最终着眼于地方政府职能的转变。然后，由李容同学讲《对乡镇政府的思考》，选择了乡镇一级的行政体制改革这个现实问题，既从社会治理和政权建设的角度，又从国家与社会关系变迁的角度，分析了乡镇政府的实然困境和应然走向。最后，由张莹同学讲《分税制下的地方行政机关》，选择了分税制作为切入点，来关注财政权改革以及其对地方行政机关的深刻影响，并对分税制下的中央与地方的关系进行了宪法学思考。 事实证明，冲动是要付出代价的。这意味着要搜寻更多的资料、面临更多的疑问、付出更多的努力以及在讨论时花费更多的口水，更重要的是，还要承担着探索失败的风险。但是无论如何，我为我们小组的同志们感到骄傲，只因为探索的勇气。 |
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