| 问题 | 浅析农村集体建设用地流转 |
| 释义 | 浅析农村集体建设用地流转 武建民 馆陶县国土资源局 摘 要：根据我国现行《土地管理法》的规定，农村集体建设用地流转被限制。随着经济社会的发展，在一些地区，集体建设用地流转已经存在。由于缺乏相应的法律法规加以规范，集体建设用地使用权流转引发了一系列问题。本文通过对农村集体建设用地流转的做法和存在问题进行理性分析，提出构建农村集体建设用地使用权流转制度的一些具体设想。 关键词：农村集体建设用地;流转;做法;建议 所谓农村集体建设用地，是指农民集体所有的、经依法批准用于非农业建设的土地，包括兴办乡镇企业用地、村民宅基用地以及乡村建设公共设施和公益事业建设用地。在我国集体土地向国有土地的“流转”只能通过国家征收这一种渠道实现，而国家对集体土地的征收又具有很强的行政色彩。近年来，随着对农用土地的制度改革不断深入，农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，才能实现土地优化配置，提高土地经营效率。从农村集体土地使用权流转的制约因素出发，全面分析农村集体建设用地流转现状、流转的方式、流转政策依据、流转条件和范围、流转后的用途和使用年期、政府的角色定位和治理内容，以及流转中的土地收益分配等几个难点问题依据现行《土地管理法》及有关条例的规定进行分析。 一、我县农村集体建设用地现状及使用方式 (一)集体建设用地现状。我县土地总面积679107亩，耕地485836亩，其中建设用地108796亩,其他用地13560亩,在建设用地中集体建设用地98661亩,占全县建设用地面积的90.68%。 (二)集体建设用地流转形式。我县现形集体建设用地流转过程中形式多样化。主要有三种： 一是随着乡镇企业发展的自身要求，企业间合并、重组改造，出现了集体建设用地使用权的转让。 二是乡镇、村级集体经济组织为发展经济，以集体建设用地使用权作价出资或入股、联营形式兴办企业，或引进工业、养殖业等企业或农业大户对其进行承包使用，违反了土地利用总体规划、村镇规划。例如使用原村小学、原村集体公房等。 三是集体建设用地使用权随农民住宅转让、出租等。随着经济社会发展和户籍制度的改革，不少务工经商的农民逐渐向城镇集聚，将原居住的房屋连同宅基地出售或出租给他人，这种现象在城郊结合部比较多。 (三)流转活跃度与城市化水平有紧密联系。一般情况下，经济发达的乡镇，其集体建设用地流转越活跃;而经济较落后的乡镇，集体建设用地流转则相对较少。 二、农村集体建设用地流转过程中存在的主要问题 (一)无序流转较为普遍。在农村集体建设用地流转过程中，大部分乡镇企业、村集体经济组织为了自身经济利益的需要将集体建设用地所有权或使用权进行转让、出租，擅自改变原有规划用途，违反了乡镇土地利用总体规划、村镇规划。例如将原农户宅基地改变为经营性用地等情况。 (二)流转价格标准不一。在流转过程中，由于流转主体的不同，无统一的价格标准，不同地段、不同用途的集体建设用地出转让、出租时都存在自由议价的情况，价格高低不等，农村集体经济组织和农民利益得不到保障。 (三)无流转平台，集体建设用地流转的合法性得不到保障。集体建设用地流转过程中，大部分是通过纸约、自制合同甚至有的只是口头协商达成流转行为，流转后的使用权人无合法的权证和合法的合同，这样有可能造成流转前后所有权人和使用权人之间的矛盾纠纷，流转后的使用权人的合法权益得不到保障，存在后遗症。 (四)收益分配机制不健全，国家、集体、个人收益分配不到位。在流转过程中，国家、集体作为管理者、服务者、基础设施投入者得不到收益的保证。 三、农村集体建设用地流转的政策依据 《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确定建设用地使用权”，第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，为集体建设用地使用权流转提供了大的原则,第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)：第十条规定“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2004]31号)：“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划和村镇规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”《河北省集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》,以上文件明确了农村集体建设用地在符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的前提下允许流转。 四、农村集体建设用地流转前提条件及做法 (一)农村集体建设用地产权的明晰化是农村集体建设用地流转的前提条件。首先要加快农村集体建设用地的确权登记工作，确权的成果应表现在土地所有权和使用权的分离。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;属乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表行使所有权。集体建设用地使用权为依法取得集体建设用地使用权的自然人、法人或其他组织。对所有权和使用权分别发放集体建设用地所有权证和集体建设用地使用权证。其次要摸清家底，对集体建设用地进行摸底调查。根据土地利用总体规划的基期数据，查清各类建设用地的数量、权属、类型、分布，并登记造册，为集体建设用地流转打下基础。 (二)明确集体建设用地流转的方式。一是集中流转。按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩方式，通过实施土地整理节约的集体建设用地指标挂钩到符合土地用总体规划、城乡规划的区域流转使用，其中挂钩项目节约的集体建设用地可在本县范围内使用，拆院并院项目节约的集体建设用只能在本乡镇范围内流转使用;二是在符合规划的前提下实行宗地流转,包括集镇、建制镇中依法取得的集体建设用地，乡镇企业占地、农民宅基地、乡村基础设施占地等。集体建设用地使用权可以采取协议招标、拍卖、挂牌的形式进行流转，但集体建设用地用于经营性用途及有两个以上意向用地者的应当进入土地有形市场公开交易。集体建设用地流转后可用于工业、商业、服务业等经营性用途，也可以用于建设农民住房，但不得用于商品住房开发。 (三)严格程序，确保农村集体建设用地流转顺利进行。农村集体建设用地流转包括初次流转、再次流转和抵押。初次流转包括出租、入股、联营等形式，首先必须经村民会议三分之二以上的成员或者是三分之二以上村民代表同意后，再持集体土地所有权证向土地管理部门提出流转申请，在土地管理部门审核其是否符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的前提下若同意流转方可流转，流转后需申请办理集体建设用地使用权登记。再次流转包括转让、转租等形式，需流转双方持集体建设用地使用权证、前次流转合同和再次流转合同等资料向原登记机关申请办理变更登记、抵押登记手续。 (四)集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划。集体建设用地流转应在规划上予以相应的限制，加强规划治理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划，在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有土地。 (五)建立适应本行政区域的流转价格体系。农村集体建设用地基准地价的建立是一项势在必行而又需要探索求新的工作，需要深入地开展科学研究和创新。首先要按照市场规则确定集体土地等级，进行地价评估。在不同的区域和地段，分别对农用地和建设用地的地价进行评估，确定土地等级和基准地价，构建城市用地、集体建设用地和农用地相衔接的统一的地价体系，有效防止集体所有建设用地低价流转问题。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。 (六)建立农村集体建设用地的流转市场。应在法律层面上明确集体建设用地流转规定，建立合法、有效的农村集体建设用地市场，规范集体建设用地使用流转使用制度。建立流转市场基本功能是集合农村建设用地使用、建设用地指标及载体的买卖双方，通过公开竞价发现价格，完成土地转让配置建设用地资源。 (七)土地收益分配及管理是集体建设用地使用权流转中的关键问题。流转收益分配及监管机制的完善关系到集体建设用地使用权制度运作的利益保障机制，只有建立合理的收益分配及管理机制，才能最终达到保护农民利益、规范建设用地流转的目的。原则上，收益分配必须按土地所有权隶属关系的原则进行分配，但政府包括土地行政管理部门作为管理者、服务者及基础设施投资者，应收取相应的公共基础设施和公用事业配套旨和耕地保护金。 (八)完善和制定集体建设用地流转的实施细则，做好配套工作，提供集体建设用地流转良好环境。制定集体建设用地流转示范合同;制定集体建设用流转最低限价，低于最低限价的流转合同不发生效力;建立健全集体建设用地价格评估体系，以集体建设用地使用权入股和抵押，必须进行地价评估;建立相应的集体建设用地流转市场信息、咨询、预测、流转服务登记及纠纷仲裁体系。 五、农村集体建设用地流转的建议 (一)控制农村集体建设用地面积的增加。农村集体建设用地使用权流转管理的方向是严格控制农村集体建设用地总量增加，重点规范农村集体存量建设用地流转行为，适度培育集体建设用地使用权流转市场，所以对农村集体建设用地使用权流转市场的定位，应该是国有土地市场的补充，是建设用地市场体系中的一个有机组成部分，不能扩张性的增加农村集体建设用地范围和规模。 (二)适当扩大农村集体建设用地使用权流转范围。法律上对使用农村非农集体建设用地有着特别的限制，即乡(镇)办企业应当使用本乡(镇)集体所有的土地，村办企业应当使用本村农民集体所有的土地，村民组和村民联户办企业使用权属本集体经济组织所有的土地。除此之外，乡镇企业建设则应当申请使用国有土地。也就是说，农村集体建设用地使用的主体受到严格的限制，但市场经济客观要求对农村集体存量建设用地的流转不仅只限制在本集体经济组织范围内的企业，或单一的因乡镇企业破产、兼并所发生的流转，应放宽农村集体建设用地使用权流转主体和范围的限制，给予农村集体建设用地使用权流转市场一个适当的空间。否则，将阻碍农村非农集体建设用地使用 (三)建立农村非农集体建设用地使用权的融资渠道。对用地者而言，农村集体建设用地使用权与国有土地使用权的使用功能基本一致。目前我国的国有土地市场体系较为完善，权能较为细化，使得国有土地使用权不但具有使用价值，同时具备了资产价值，为用地者提供了一个稳定的安全的融资渠道，也更加促进了国有土地市场的发展。但是农村集体建设用地流转受到法律上的诸多限制，而市场发育程度较低，因此，农村集体建设用地使用权抵押设定和处置均存在着较大的难度与限制性。这些因素将使集体建设用地沦为功能单一的生产资料，大大缩小和削弱了农村集体建设用地使用权流转的范围，影响到流转市场的建立。为此建议由政府部门协调金融部门并制定相关办法，使农村集体建设用地使用权能抵押融资，为进一步培育和发啊展农村集体建设用地使用权流转市场奠定基础。 编辑推荐： 农村集体建设用地管理制度 农村集体建设用地管理制度 农村集体建设用地法律法规 |
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