| 问题 | 我国土地征收补偿制度研究 |
| 释义 | 【摘要】随着我国工业化、城市化进程的加快，征收农村土地成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。作为土地征收中的核心问题，土地征收中的补偿问题也随之成为社会热点，为我国社会各界所关注。面对初步深化的市场经济和自身存在的局限性和弊端，完善我国土地征收补偿制度，探索适应社会主义市场经济需要的新型土地征收补偿制度，已成为我国法制建设面临的一项迫切任务，它对于完善我国的土地制度，提高土地管理水平，保障失地农民财产利益，规范政府的土地征收行政行为，促使征地补偿工作走向市场化、法制化的轨道，推进科学发展观的落实和整个社会经济的可持续发展，具有重要的理论价值和深远的实践意义。征收土地时必须给予相应的补偿，土地征收补偿除拥有一般行政补偿的特点外，还具有主体的特定性、征收补偿的强制性及征收补偿的不可逆性。土地征收补偿制度的存在具有其正当性，它能够保证公平正义，是人权保障的内在逻辑要求，也是维护社会稳定的要求。我国土地征收补偿已形成了以《宪法》为基础，以《土地管理法》、《物权法》等法律及一系列配套的规范性文件为支撑的系统的土地征收补偿法律体系。随着社会经济的发展，我国土地征收补偿制度仍然存在一些不足之处，主要表现为：缺乏对公共利益范围的合理界定，缺乏相应的土地征收补偿原则，土地征收补偿的标准不合理，土地征收补偿形式单一，土地征收补偿程序不完善。针对我国土地征收补偿制度的缺陷，完善我国土地征收补偿制度，应从实体规则和程序规则上合理界定公共利益的范围，确立公平补偿的土地征收补偿基本原则，土地征收补偿标准采用市场价格标准，土地征收补偿形式多样化，规范土地征收补偿的程序。 【关键词】土地；土地征收补偿；缺陷；完善 【写作年份】2010年 【正文】 第1章 引 言 1.1 问题的提出 随着我国工业化、城市化进程不断加速，大量城市、城镇周边地区的农用土地被征收。为维护失地农民的权益，第四次宪法修正案中“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定为我国的土地征收补偿制度提供了宪法基础和保障。为了有效实施宪法确立的土地征收补偿制度，修订后的《土地管理法》、新颁布的《物权法》等法律就土地征收补偿问题做了相对细化的规定，国务院及国土资源部发布实施了一系列配套的规范性文件，从而形成了系统的土地征收补偿法律体系。但是，我们看到，目前我国的土地征收补偿制度只有一些原则性的规定，相应的具体实施细则仍不完善，加之整个社会就业压力不断增大，而相应的社会保障制度未能及时跟进，失地农民的生活状况急剧下降，因征地、拆迁补偿不公问题引发的集体上访等群体事件频频发生，已经严重威胁到我国社会的安定与和谐，不利于我国经济社会的全面发展。这就使得土地征收补偿问题引起了国家有关部门和社会各界的高度重视，成为理论界和实务部门共同关注的热点问题。针对上述问题，为避免宪法关于土地征收补偿的规定仅成为“没有牙齿的”（Non-teeth）宪法 所作的再一次“权利宣言”，总结我国与世界各国土地征收补偿的已有经验，重视土地征收补偿制度的法律问题研究，已经成为推进我国工业化、城市化建设中必须解决的一个重要课题。 1.2 研究意义 对我国土地征收补偿问题进行研究，无论是对目前中国政治、经济与社会的和谐发展，还是对于农民的利益保护，都具有重要的理论价值和实践意义。首先，研究我国土地征收补偿制度具有重要的理论价值。我国土地资源的配置应该由政府调控机制和市场机制相互结合来实现，随着社会经济的发展及工业化、城市化进程不断加速，现行土地征收补偿制度在实行过程中虽然作了一些调整，但在征地程序、征地范围、征地补偿标准、对被征地农民的安置办法、征地管理和监督等方面还存在很多问题，已经与我国市场经济体制的改革进程不相适应。以土地征收补偿为逻辑起点，积极探索适应社会主义市场经济需要和我国实际情况的新型土地征收补偿制度，对于完善我国的土地制度，提高土地管理水平，使土地征收及其补偿工作走向市场化、法制化的轨道，具有十分重要的理论价值。其次，研究我国土地征收补偿制度具有重要的实践意义。土地征收补偿关系到社会经济发展中的一系列问题，它不仅仅是一个理论问题，更是一个实践问题。在社会经济发展新形势下，研究我国土地征收补偿制度，把握土地征收合理的度，对于保障我国的粮食安全，对农民财产利益予以有效保障，规范政府的土地征收行政行为，实现社会公平与正义，推动社会主义民主法治建设的进程，推进科学发展观的落实和整个社会经济的可持续发展，都具有深远的实践意义。 1.3 文献综述 随着土地征收的幅度加大，各国对土地征收补偿的重视度也越来越高，学者从不同的角度对征地补偿制度进行研究。荷兰法学家格劳秀斯最先对土地征收补偿制度进行了论述，他指出，为“公共用途”，可以征收私人土地，但应当给与补偿。 十八世纪法国大革命之后，土地征收的补偿被列入宪法之内，德国基本法规定，征收的法律必须规定补偿条款，这就是在理论和实践中被广为引用的“唇齿条款”，形容征收与补偿的不可分性。 具体补偿问题上，有学者从公平和校正正义的视角论述了征收补偿的正当性； 补偿标准的确定上，国际上通行的做法是以被征收土地的市场价值为基础，综合考虑土地市场、土地利用状况、被征地者的损失等因素，如在加拿大，土地征收按市场价格进行补偿，考虑对被征用地块剩余非征地和相邻地区非征地因建设或公共工作而造成的损害及其他干扰损失进行补偿。 在我国，从20世纪90年代开始，就有许多学者针对征地过程中存在的问题从不同角度进行研究，对土地征收补偿提出合理化建议。代表性的有潘嘉玮的《城市化进程中土地征收法律问题研究》（人民出版社2009年版），探讨了由于土地征收引发出一系列问题，其中第五部分对我国土地征收的补偿等问题进行了理论与实践的探讨，提出了土地征收补偿的非市场化；赵小凤等的《关于我国土地征用制度的若干思考》（西南农业大学学报社会科学版，2004年第1期），指出要科学地确定征地补偿标准，并提出了以市场为导向的多种安置途径；针对当下中国偏低的补偿标准，有学者认为，目前的征收补偿只是作为一种“生存权”的补偿，这是由于对土地价值的成本逼近法所构成的。 正是因为补偿标准偏低，学者在分析具体的补偿形式时，多注重在失地农民社会生活社会保障制度上。 相关的论著、论文还有李集合著《土地征收征用法律制度研究》（中国政法大学出版社2008年版），王兴运的《土地征收补偿制度研究》（中国法学，2005年第6期），曾国华的《发达国家土地征收补偿制度及对我国的借鉴》（国土资源科技管理，2006年第8期），王太高的《我国土地征收补偿条款的完善及其现实意义》（扬州大学学报(人文社会科学版)，2004年第3期），周平平的《土地征收补偿原则研究》和李晓艳的《司法审查介入土地征收补偿纠纷的思考》（国土资源，2005年第1期），张慧芳的《我国土地征收补偿范围和标准的探讨》（理论前沿 ，2007年第6期）以及朱连奇等的《我国土地征收补偿制度的演变及其改革研究》（地域研究与开发，2007年第10期）等。 通过对国内外土地征收补偿制度研究的现状综述，我们看到，学者从不同角度对土地征收补偿制度的演变及其改革、国外的做法及借鉴、补偿原则、补偿标准、补偿范围、补偿救济等问题进行了研究，而对我国土地征收补偿制度的系统、深入研究，相对来说则较缺乏。 1.4 研究方法 培根曾说过，正确的方法可以事半功倍，而错误的方法则会劳而无功。研究我国土地征收补偿制度，本文主要是综合运用了静态和动态相结合分析、抽象分析、比较和实证的研究方法。首先，静态和动态相结合分析法。随着社会的进步、发展，土地制度也在不断变迁。土地征收补偿本身也是一个动态的概念，必须运用动态的分析方法，而对于具体时期、具体地区的土地征收补偿及各个利益主体的关系分析，则要采取静态的分析方法。其次，抽象分析法。结合我国土地征收补偿制度中的问题进行分析，抽象出其主要特点。再次，比较研究方法。比较分析法贯穿于论文的始终，通过对世界主要国家土地征收补偿制度的比较分析，辨其得失，对我国土地征收补偿制度的完善具有重要的借鉴作用。再次，实证研究方法。我国土地征收补偿制度是一个实践性极强的课题。本文对我国现行征地补偿制度中存在的缺陷、当前征收补偿的完善等运用了实证分析方法，进行了有益的实践探索分析。同时，文章还借鉴了部分关于土地征收补偿制度的参考文献的实证结论来进一步支持本论文的观点。 1.5 论文结构 本文从土地征收补偿制度的理论基础入手，在把握土地征收补偿概念的基础上，分析了土地征收补偿的正当性，简单介绍了国内外土地征收补偿制度的历史沿革，然后论述我国土地征收补偿制度的现状，指出当前我国土地征收补偿制度存在的问题，针对我国土地征收补偿制度存在的问题，提出了完善我国土地征收补偿制度的建议。 第2章 土地征收补偿制度的理论基础 2.1 土地征收补偿的法律界定 界定，即给所面对的对象一个概念。作为认识事物而形成的思维形式，概念是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。 判断和论证的逻辑起点是概念，理论研究的首要问题是对相关概念的界定，明确概念有助于我们更深刻地认识研究对象的本质。研究土地征收补偿制度问题，首先要对土地征收补偿概念做一个较为明晰的界定。 2.1.1 土地征收补偿的概念 土地是人类赖以生存的根基，是最基本、最重要的资源，“是一切生产和一切存在的源泉”。 土地征收是一种土地公共取得制度，一般是指国家为了公共需要或公共用途，依照法律规定将集体所有的土地有偿转变为国有的措施，是国家对非国有财产强制干涉的一种行政行为。当今世界，大多数国家（地区）都存在土地征收制度，只不过各国名称稍有差异而已，如美国的“最高土地权的行使”，英国的“强制收买”，法国的“土地征收”，日本法的“土地收用”，我国香港地区的“官地收回”，我国台湾地区的“土地征收”等。 在我国，建国以来，土地征收也曾有过不同的名称，最早称为“土地收买”或“土地征购”（《铁路沿线留用土地办法》，1950年6月中央人民政府政务院公布），随后，1953年12月，当时的政务院颁布了《关于国家建设征用土地办法》，称为“土地征用”，该称谓一直沿用下来。直到2004年的宪法修正案第12条规定，宪法第10条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”根据2004年的宪法修正案，2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定，将第2条第4款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”相关条文第43条第2款、第45条、第46条、第47条、第49条、第51条、第78条、第79条中的“征用”也修改为“征收”。2007年10月1日实施的《物权法》第42条第1款也规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。” 在土地征收中，为解决公共利益与个人利益之间的冲突，各国都非常重视征收补偿，征收补偿问题是土地征收中的一个十分重要的问题，甚至可以说是核心问题。各国法律都明确规定，征收土地时必须给予相应的补偿，我国《宪法》和《土地管理法》对于土地征收补偿也均做了明确的规定。土地征收补偿属于行政补偿中的公益征收补偿，而行政补偿是指行政主体对私人为公共利益所遭受的特别牺牲予以的填补与回复的过程的法律制度。 通过以上分析，可以将土地征收补偿界定为： 国家根据公共利益的需要，依照法律规定的程序，将农民集体所有的土地强制性地转化为国有土地，行政主体的土地征收行为使农民集体经济组织和农民的合法权益遭受特别的损失，由国家给予补偿救济的法律制度。 2.1.2 土地征收补偿的特征 基于以上对土地征收补偿概念的分析，可以看到，土地征收是国家为实现土地的管理职能，以社会公共利益为目的而进行的征收，因此，它决定了土地征收补偿除拥有一般行政补偿的特点外，还具有以下法律特征：首先，土地征收补偿主体的特定性。在我国，土地征收补偿的主体具有特定性，其权利主体是农村集体经济组织，义务主体是国家，这是由我国实行土地的社会主义公有制决定的。由于被征收的农村集体土地财产权因公共利益遭受了特别损害，基于公平正义的理念，对其特别损失应该予以补偿。土地征收补偿的义务主体是国家，因为对于“行政补偿的义务，任何组织、个人均不负担以自己的名义和财产给付”。 其次，土地征收补偿的强制性。国家做出的引起补偿的土地征收行为具有强制性，被征地对象无权提出异议，必须服从；同时，土地征收补偿的规定对一定的行政主体来说，是行政主体的义务，具有法定的强制力，即行政主体对于土地征收造成的损失必须依法予以补偿。再次，土地征收补偿的不可逆性。国家对被征地对象给予公平合理的补偿，体现了国家对私权的尊重。土地征收补偿费依法确定后，征收方必须足额、及时的给予补偿，以任何借口对补偿费进行减免、截留或延期支付的行为都是不被允许的；对于被征地者来说，也不得以任何不正当理由要求增加补偿标准，或者无正当理由拒绝领取补偿费。 2.2 土地征收补偿的正当性 正当性是对人类制度与规律、规范之间相互联系的状态或性质的判断，它要求事物处于具有合规律性、合道德性和合法律性或三者至少居其一的状态或性质。 正当性是一项制度存在、发展的前提。土地征收补偿制度的存在也有其正当性，主要体现在以下几个方面： 2.2.1 保证公平正义 土地征收是政府基于公共利益的需要而使被征收者受到损失的行为，对于被征收者的损失，通常不是原所有人能够承担得了，而且也不应该由原所有人承受，否则，就是不公平和不正义的。既然征收是基于公共利益使公众受益，那么，收益者就应该为被征收人的财产损失承担与其受益相当的份额。问题是，在社会关系日益复杂的今天，政府行为的受益者不可能是特定的，让不特定的收益者来分担被征收人的损失是不现实的，也没有可操作性。这时候，由纳税人的税收来维持运作的政府作为公众利益的代表就应该站出来，为由于征收行为而导致利益受损的被征收人赔偿损失。这样做，是为了禁止政府强迫被征收人单独承受土地被征收造成的负担，而那部分负担本该由所有的公众一起来承担。 从公平和正义的角度考虑，集体或个人为了公众利益丧失土地而受到了损失，这种损失应当由公众一起来承担，这也是公正补偿的最为基本的意义。 2.2.2 人权保障的内在逻辑需求 生命权、自由权和财产权是人类最基本的人权。保障人权就是要保障人民最基本的权利和自由，在2004年的宪法修正案中，我国政府顺应历史潮流，将“国家尊重和保障人权”写进了宪法，向国际社会传达了我国人权事业不断进步的信息，顺应了民主法治和人权保障的世界潮流。 在公民的基本人权中，财产权具有至关重要的地位，它是实现生命权的保障和工具，也是自由安全度的指标，是公民生命权和自由权的物质基础。公民没有了财产权，其他的权利和自由就无从谈起。土地征收中，国家为了公共利益的需要而使被征收人的财产受到了损失，就必须对财产的征收给予公平合理的补偿，这是保护公民财产权的应有之义，是保障人权的要求。 2.2.3 维护社会稳定的要求 社会的稳定是各方面利益关系不断得到有效协调的结果，在我国，乡村人口占国民总数的一半以上，农民是否安居乐业一直是中国社会能否长治久安的关键，土地征收补偿制度主要是对失地农民的补偿和安置。当前，由于土地征收补偿立法与实施层面的问题，有关土地征收补偿的纠纷不断发生，失地农民上访、告状等群访事件正在成为影响当前农村社会稳定和发展的首要问题。因此，合理的土地征收补偿，对于化解被征地人的不满情结，减少恶性群访事件，避免对抗性冲突，维护政治和政权的稳固，维护社会稳定具有重要的作用。 第3章 我国土地征收补偿现状分析 建国后，从计划经济时期到改革开放的市场经济时期，我国土地征收补偿制度因政治、经济等各方面的原因经历了多次调整，总的方向是对土地征收由不补偿到合理补偿，在合理补偿的前提下，土地征收补偿标准在逐步提高，并随着各项制度的完善朝着规范化方向发展。计划经济时期，在统收统支的财务制度下，我国通过土地征收无偿取得集体土地，然后将征收的土地无偿划拨给用地单位使用。对于被征地的农民，则转变为城市户口并在城市安排工作。当时“城乡户籍二元制”的背景下，很多农民非常愿意自己的土地被征收。改革开放初期，土地征收转变为对农民耕种的土地予以适当补偿，在当时，补偿标准非常低，通常是“青苗补偿”。随着改革开放的深入及市场经济的建立和完善，土地征收补偿转变为相对公平补偿，用地也成为有偿使用。 3.1 我国土地征收补偿制度的法律规定 目前，关于我国土地征收补偿已形成了以《宪法》为基础，以《土地管理法》、《物权法》等法律及一系列配套的规范性文件为支撑的系统的土地征收补偿法律体系。2004年３月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案将宪法第10条第3款修订为，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，这为我国的土地征收补偿制度提供了宪法基础和保障。随后，2004年8月28日，《中华人民共和国土地管理法》进行了修改，其中第2条第4款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，第47条就征收耕地的补偿费用、征收其他土地的补偿费用、征收城市郊区菜地的补偿费用做出了详细的规定，规定补偿最高标准在“年均产值”30倍的基础上又有突破，在特殊情况下，国务院可以根据社会、经济发展水平提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。2004年10月21日，国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，在《完善征地补偿和安置制度》一节中，明确提出要完善征地补偿办法，使被征地农民生活水平不因征地而降低；妥善安置被征地农民，使被征地农民的长远生计有保障；健全征地程序，维护被征地农民和用地者的合法权益；增强征地的透明度，加强对征地实施过程监管。 根据法律有关规定和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》精神，2004年11月，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，就完善征地补偿安置制度有关问题提出了意见：征地补偿标准上，明确了统一年产值标准的制订，统一年产值倍数的确定，有条件的地区制订征地区片综合地价，土地补偿费的分配；被征地农民安置途径上，具体提出了农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等途径；征地工作程序上，要告知征地情况，确认征地调查结果，当事人申请听证的应组织征地听证；征地实施监管上，要做到公开征地批准事项，加强征地批后监督检查。 2006年8月31日，国务院又发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确提出确保被征地农民原有生活水平不降低，切实保障被征地农民的长远生计。2007年3月16日，十届全国人大第五次会议上，举世瞩目、保护13亿中国人财产权利的《中华人民共和国物权法》，历经8次审议和广泛讨论获得高票通过，物权法更加严格地限制了征收条件，强调要依法足额支付土地征收补偿费，提出了安排被征地农民的社会保障费用，这必将使我国现行的征收补偿制度发生颠覆性的变化。 此外，关于我国土地征收补偿的法律、法规及规范性文件还有《农业法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法实施条例》、《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》、《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》、《关于做好被征地农民就业培训和劳动保障工作的指导意见》等等。 3.2 我国土地征收补偿制度存在的问题 纵观我国土地征收补偿制度的发展过程，总的来说是随着社会经济的发展而不断进步和完善的。但同时我们应该看到，目前我国土地征收补偿制度仍然存在一些不足之处，主要表现在以下几个方面： 3.2.1 缺乏对公共利益范围的合理界定 我国《宪法》第10条、《土地管理法》第2条都明确规定，土地征收须以公共利益需要为目的，但何谓公共利益，相关法律并没有做出直接而明确的界定。对公共利益范围合理界定的缺失，加之公共利益本身是一个高度抽象性、多面性的法律概念，这就导致国家土地征收行为缺乏规范，使得政府享有较大的自由裁量权，为了文化、国防、军事及其他公共事业等真正公共利益的建设项目，政府以公共利益的需要进行征地，而很多非公益事业用地政府也以公共利益的需要进行征地，导致了土地征收权的滥用，耕地的大量流失，这实际上是借国家公权力之手，严重侵害农民土地权益的行为，是国家权力对私人权利最严重的侵害。 3.2.2 缺乏相应的土地征收补偿原则 土地征收补偿原则是土地征收补偿的基础。现今社会，很多国家对土地征收补偿的原则都作出了确定规定。在不同国家和地区，土地征收补偿的原则各不相同，总的来说，主要有完全补偿原则、不完全补偿原则及相当补偿原则。完全补偿原则认为，对于行政相对人因公共利益受到的特别损失，国家应予以完全的补偿，十九世纪德国的普鲁士邦适用这一原则；不完全补偿原则强调，该原则是“所有权的社会义务性”理念的体现，即基于财产所有权的社会义务，个人必须牺牲部分利益以顾全公众利益的保全。因此，为了调和权利剥夺和社会义务，对于行政相对人因公共利益受到的特别损失，国家应给予合理的补偿，补偿应限于被征收财产的价值，这一原则在一战后的德国魏玛政权下加以确立；相当补偿原则认为，公正的补偿只要是按照补偿时社会的一般观念，算定相当的、合理的补偿就足够了。虽然我国宪法中规定了土地征收必须补偿，但是缺少对补偿基本原则的规定，其他法律也未对土地征收补偿基本原则做出明文规定，因而各省、各地的农村土地征收标准不是很统一，补偿结果差异性很大。 3.2.3 土地征收补偿的标准过低 我国现行土地征收补偿制度中的补偿标准，是由国家制定的一种确定标准，《土地管理法》第47条对被征收的土地的补偿标准作了详尽的规定。根据《土地管理法》第47条的规定，土地补偿的标准为按“原用途”对土地进行补偿。所谓“原用途”，在实践中，通常被简单的认为是“种植粮食作物”的用途，这种补偿标准明显是不合理的。其一，在我国，土地资源的供不应求是不可回避的现实问题，而补偿标准的确定明显与市场供求关系无关，脱离了实际土地价格，是高度行政化的土地征收补偿标准。其二，按传统粮经作物测定前三年的农业产值没有考虑到现代农业的特点。因为随着现代农业的不断发展，农业用地可以种植一些高价值的经济作物，如中药材，也可以发展产出较高的生态农业、旅游农业等新型农业。其三，补偿标准未考虑增值因素，被征地者无法享受土地因用途改变带来的增值成果。其四，土地补偿计算方法未考虑土地的区位商业价值差异。土地的价格受多种社会因素的影响，如当地经济发展水平、区域位置、交通条件等，西部农村地区的土地与东部沿海经济发达地区的土地在价格上显然相差甚远，不考虑土地区位商业价值差异的补偿标准，其补偿结果显然是不合理的。实践征收过程中，土地征收补偿的规定存在层层授权，甚至是无权授权现象，且补偿不仅考虑到被征地农民的生活成本，同时还依赖政府的财政能力，对农民的补偿偏低。 3.2.4 土地征收补偿形式单一 土地征收补偿的形式，是指在土地征收补偿过程中，政府以何种方式来补偿土地被征收人的损失。在我国，宪法第10条条款中以“并给予补偿”表示补偿的内容，并没有规定具体的形式。我国《土地管理法》规定的补偿形式有土地补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费和安置补助费，在相关的行政法规、部门规章和地方性法规和规章中，除金钱补偿外，还不同程度的涉及到其他的补偿形式。可见，我国土地征收中的补偿形式主要是一次性金钱补偿，而对被征地农民的生活观念转变、重新就业、居住安顿等问题，却未予重视，这是计划经济条件下二元社会体制的产物，它体现了农民要服从国家优先发展工业的需要。在市场经济条件下，这种单一的补偿形式，其弊端是显而易见的。首先，金钱补偿是一种生活指向性安排，而非就业指向性安置，失地农民在获得一定的金钱补偿后，就被永久地推向了劳动力市场，有人曾贴切地形容为“一脚踢”，在当前劳动力市场机制不健全、就业形势严峻、社会保障匮乏的情况下，导致部分农民失地又失业，他们的长远生计必然成为一个巨大的社会问题。其次，金钱补偿着重考虑了被征地人员眼前的生活安排，并没有与社会保障制度同步衔接，加之当前补偿费用过低，农民整体的文化程度和劳动技能普遍不高，一次性的金钱补偿到了失地农民手里大多只能被用做死钱，早晚有用完的时候，补偿款一旦被用完，农民就失去了生活来源，从而制造潜在的社会不稳定因素。 3.2.5 土地征收补偿程序不完善 程序的不完善也是我国土地征收补偿制度中存在的主要问题，主要表现在：首先，征地中农民参与程度低。在现行体制下，我国征地项目审批过程是政府行为，国家征地面对的是集体，作为利益主体的农民的参与权、知情权等权利被严重忽视，在征地过程中的参与程度非常有限，被征地人只能在拟定的补偿安置方案公告后，就获得补偿的面积等提出疑义。其次，我国有关法律、法规关于土地征收程序的规定过于简单，征收补偿程序可操作性差，且未设置事前补偿程序。再次，缺乏救济程序。“人类权利自始就是与救济相联系的。没有救济可依的权利是虚伪的，犹如花朵戴在人的发端是虚饰。” 随着我国征收土地行为的频繁和征收土地量的增多，随着农民民主法律意识的增强，由征地引发的纠纷越来越多。遗憾的是，我国至今尚未有一部法律对行政补偿诉讼作出专门规定。而实践中存在着征地补偿是合法行为而不属于行政诉讼受案范围的误区，造成了行政补偿案件的立案难、审理难和判决难，导致被征地相对人权利受到侵害时告状无门，维权艰难的现状。 第4章 完善我国土地征收补偿制度的建议 4.1 合理界定公共利益的范围 我国法律上缺乏对公共利益范围的合理界定，严重损害了原土地所有者或使用者的利益，同时容易造成权力寻租，滋生行政腐败。因此，尽快合理界定公共利益的范围，对政府的土地征收权进行有效的制衡，是完善我国土地征收补偿制度的前提要件。合理界定公共利益的范围，可从实体和程序两个方面着手。 4.1.1 从实体规则上合理界定公共利益的范围 实体规则上，可采用概括加列举的方式。从世界各国(地区)来看，对于公共利益范围的界定大致有三种方式： 概括式的规定、列举式的规定及概括加列举的规定。结合我国是成文法国家的现实，根据我国土地资源的现状，参照土地征收的国际惯例，我国宜采取概括加列举式的立法方式，这种立法方式，既具有操作性，亦不乏灵活性。具体做法上，先规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予公正合理的补偿。然后，尽可能较全面地列举出属于公共利益范畴的事项，如国家安全和国防军事用地，科学及文化教育事业、体育、气象、公共卫生等社会公共事业用地，公共道路交通、文物古迹保护、公共水源及引水排水环境保护等城市基础设施用地，具有公益性的国家重大经济建设项目用地等，由于立法难以列举所有的以公共利益为目的的用地，因此，还应设立一个兜底性条款，如其他以公共利益为目的用地。除此之外，还应设立一个排除性条款，明确排除不属于公共利益范围的用地。 4.1.2 从程序规则上合理界定公共利益的范围 由于公共利益所具有的不确定性特征，单纯从实体的角度认定公共利益是困难的，因此，重视程序在界定公共利益中的作用就显得尤为重要。程序规则上，建立土地征收的公益目的性认定程序，严格审定公共利益。 首先，通过行政程序界定和规制土地征收补偿中的公共利益。立法对公共利益范围的界定只是确立了一个概括的标准，具体的土地征收中，何谓公共利益最终还是由国家行政机关来进行和完成的。为避免和防止公共利益行政界定权力的滥用，必须通过各种行政程序规则来保证公共利益界定过程中的民主性、科学性、公开性。行政程序界定和规制公共利益的方式主要有：设立预先公开制度，预先告知被征地人土地征收的相关信息，保证公众的知情权；听证程序，涉及公共利益的土地征收，应当确定听证为必经程序，广泛征求公众和利益相关人的意见；落实公共利益权责统一制度，完善相应的责任机制，决策者必须对作出的决策负责。 其次，通过司法程序界定和规制土地征收补偿中的公共利益。在发达国家的土地征收中，法院作为中立机关，一般都会在征地前通过司法审查的方式对被征地人的利益进行维护，对征地行政机构进行监督。而我国土地征收中的司法审查是事后介入的，这种审查法院的态度是消极的，是相对无效率的。这就需要法律条款赋予司法机关独立而完整的司法权力，且对于土地征收是否符合公共利益的审查应在土地征收之前进行。此外，由于土地征收一般涉及到多个主体的利益，对于土地征收中司法审查的提起，要扩展原告主体的资格，使每一个社会公民和组织都有权向司法机关提出维护公共利益的主张。 4.2 确立公平补偿的土地征收补偿基本原则 原则是制度的铺垫和主线， 完善我国土地征收补偿制度，首先要确立土地征收补偿基本原则。为更好地保护被征收人的合法权利，维护社会的稳定，促进和谐社会的构建，根据我国国情，借鉴国外先进的立法经验，笔者建议，我国应确立土地征收补偿的公平补偿原则。制度的合理性及其有效性取决于其公平性，公平补偿原则作为土地征收法律制度的一项基本原则，更具有灵活性、适应性和包容性，能够规范土地征收权力的运作，化解有关土地征收法律规范之间的矛盾和冲突，实现法律规范之间的有机协调，为法官提供司法判决的理由，使被征收人的损失按照公平的市场价格得到填补。具体来说，首先，在宪法中明确规定土地征收补偿的总原则。在宪法中规定公平补偿的土地征收补偿原则，为其他土地征收补偿立法具体规定补偿标准明确宪法基础。 其次，土地管理法等相关立法，在宪法公平补偿原则的指导下，应将宪法确立的公平补偿原则具体化，使其能够有效应对现实当中出现的征地补偿纠纷，从而实现社稷的安定，保障人民的福祉。 4.3 确定公平合理的土地征收补偿标准 4.3.1 土地征收补偿标准采用市场价格标准 补偿标准的确定是一个利益衡量的过程，解决中国的土地征收补偿标准，需要借鉴域外的经验。回顾历史，不少国家在征收补偿的时候是按照财产所有人的价值进行补偿，但是，由于所有人的价值非常复杂，很多时候难以确定财产所有人的具体价值。而市场价值具有形式上的中立性，更具有可操作性，在当今世界，很多国家都在土地征收补偿制度中确定了以公平、合理的市场价格为补偿标准，如英国、德国、我国香港地区等。英国土地征收补偿标准是以被征收的土地所有者在公开土地市场上能得到的出售价格为计算标准的， 德国土地征收补偿的标准为土地在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值， 我国台湾地区也规定，被征收的土地应按照征收时土地的市场价格予以补偿。因此，完善我国土地征收补偿的标准，要建立以保护被征收人权利为主旨的法律制度，将土地所有人的“义务本位”改为“权利本位”，从法律上明确个人对集体所有土地的各项权利。对于征地的补偿，以土地的市场价格为标准对被征收人进行补偿。按土地的市场价格进行补偿，是市场经济体制的要求，能够使被征地人的财产利益在市场经济环境中获得公平合理的补偿；按土地的市场价格进行补偿，通过市场机制提高了征用土地的成本，能够促使土地使用人有效地利用土地，有利于保护耕地。 4.3.2 确定征收土地市场价格时应考虑的因素 对于被征收的土地，在确定市场价格时，应当充分考虑被征地农民因失去土地所造成的各项损失进行市场估价。具体而言，主要有以下几个方面：一是由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的损失。受征收规划的限制，有些地块可能只被征收了一部分，还剩下一些残余地块，这就必然导致残余地块受影响，如由于土地地块分割导致土地利用的规模不经济，造成土地利用的低效率。二是土地征收造成周边相邻地块的损失，被征收土地的新用途可能会造成尘土飞扬、水污染、噪音污染等等问题，这些都可能造成被征土地及相邻土地农作物产量的降低。三是土地的区位价值。一个地区的基础地价从根本上来说是由区域经济条件决定的，在确定被征收土地的市场价格时，还要考虑被征收的土地所处的不同地域，参照征地周边的整体经济发展水平。四是因征地引起的间接损害补偿，如土地承包经营权损失造成的经济利益损失等。五是考虑土地被征收后的增值因素，让被征地者享受到土地因用途改变带来的增值成果。只有这样，才能使土地所有者不致因土地征收而受到经济上以及精神上的损失，从而有效地保护所有者的利益。 同时，在建立土地征收补偿的市场价格标准基础上，对于被征收土地市场价格的确定，应取消最低补偿标准与最高补偿标准的原则，建立一套完善的协商机制，由双方按照市场价值来平等协商确定。 4.4 土地征收补偿形式多样化 现代各国土地征收补偿的方式一般是金钱补偿，但考虑到金钱补偿的缺陷，许多国家都相应规定了一些例外的补偿形式同时兼用，使土地征收补偿形式多样化。如日本的土地征收补偿方式以金钱补偿为原则，同时还规定了替代地补偿、迁移代办和工程代办补偿、暂时居住补偿等形式；德国的土地征收补偿方法，除了现金补偿，还有代偿权利地补偿、代偿地补偿等。我国现行的土地征收补偿形式难以保障农民长远生计，让农民安心生活。为了保证失地农民在失去其赖以生存的土地后，仍能过上有保障的生活，需要探索新的安置方式，使土地征收补偿形式多样化，从多角度、多方面对失地农民所遭受的损失进行补偿。笔者认为，我国土地征收补偿以金钱补偿为主，在支付方式上，可采取分期支付的方式，同时，积极引导和帮助被征地农民合理经营补偿收入，在此前提下，可以从以下方面完善我国的土地征收补偿形式。 4.4.1 完善失地农民社会保障体系 社会保障是指国家和社会对生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度，它通常是通过立法对国民收入进行分配和再分配来实现的。建立和完善失地农民社会保障体系，是解决失地农民问题的重要举措。具体来说，主要是完善失地农民最低生活保障制度，建立和完善失地农民基本养老保险制度，建立失地农民基本医疗保险制度。最低生活保障制度上，在合理筹集保障资金的基础上，综合考虑农村经济发展水平、维持农民最基本生活的物质需要、地方财政和村集体的承受能力及物价上涨指数等因素，确定一个科学可行的最低保障标准；养老保险制度上，要根据失地农民的不同类型将其纳入不同的养老保险体系，对于在城镇找到工作的失地农民，可将其纳入城镇居民养老保险体系，而对于那些没有就业的失地农民，将其纳入农村养老保险体系，养老保险基金来源上，应由国家、集体、个人三方筹措，个人缴纳的比例，要结合当地经济发展水平来确定，切忌搞“一刀切”；此外，还要建立失地农民基本医疗保险制度，解决失地农民“看病”问题。 4.4.2 建立失地农民就业保障体系 失地农民在失去土地以前，长期以传统耕种为生。当土地被征收后，一部分失地农民由于就业观念薄弱不懂得如何就业，还有一部分失地农民由于依赖政府或者村集体的心理太强而不愿意自我创业、自谋职业，还有部分失地农民因为恋家、嫌出外打工累等原因而没有就业。针对这些情况，建立失地农民就业保障体系，首先要通过政策宣讲、专家座谈、专业培训、优秀务工人员现身说法等方式，转变失地农民就业观念，提高其自谋职业、积极创业的自觉性；其次，由政府或者相关行政部门组织，对失地农民进行免费的劳动技能培训，积极创造条件，促进失地农民就业；再次，构建就业信息资源中心，为用人单位和失地农民搭建交流的平台，可以以村（社区）为单位建立辖区内的失地农民劳动力资源库，积极与辖区内外的用人单位联系，建立用人单位资源库，并通过多种灵活的方式帮助失地农民与辖区内外的用人单位达成就业意向。 4.4.3 引导发展有利于失地农民就业产业 针对失地农民的实际情况，结合当地优势，积极发展具有比较优势的劳动密集型企业；政府要积极采取多种措施，如减免税费、社保补贴等，鼓励自主创业；按照自愿有偿的原则，采取多种形式发展适度规模经营，创立社区股份经济合作社等规模经营体，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。 此外，有些地区尝试的土地平整置换，使失地农民获得新的土地，继续从事农业生产，也不失为一种好的土地征收补偿形式。 4.5 规范土地征收补偿的程序 没有程序保障的地方，就不会有真正的权利保障。在世界各国的土地征收补偿中，大都有公开透明的土地征收补偿程序。如加拿大有严格的征地补偿程序，征地机关在征地批准前，要通过当地的报纸公告有关内容，并确保土地所有者知悉相关内容；批准征地后，征地者和被征地者可以协商解决土地补偿价格，协商不成的，可向市政委员会申请仲裁，仲裁后任何一方不服仲裁裁决的，均可向法院申请做出最后的判决。韩国的土地征收补偿的程序也经过了征收目的认定、公告、纠纷裁决的步骤，真正做到公开透明。笔者认为，规范我国的土地征收补偿的程序，可从完善土地征收补偿的行政程序及健全土地征收补偿的救济程序两个方面进行。 4.5.1 完善土地征收补偿的行政程序 法律的正义唯有通过公正的程序才能得以维护，完善土地征收补偿的行政程序，一是完善土地征收听证程序。2003年12月30日国土资源部第12次部务会议通过了《国土资源听证规定》，在依职权听证的范围和依申请听证的范围里，都规定有土地征收补偿可以进行听证。这就要求必须坚持征地补偿过程中公共利益与土地所有人和相关权利人的利益均衡保护观念，完善土地征收补偿的行政程序，实现征地补偿程序的公正和民主性。二是建立一套完善的协商机制，将补偿方案应由双方协商作为必经程序，允许被征地人充分表明观点、意见。三是完善土地价格的确定程序。根据前面提出的土地征收补偿标准采用市场价格标准，在土地征收补偿中，确定被征收土地的客观交易价格，对于征地补偿的公正性起着至关重要的作用，这就需要建立专业的土地评估制度，建立一套健全完备的土地评估办法，由独立的土地评估机构进行土地估价。四是明确事先补偿的原则，严格采取“先签补偿协议后实施征收”的程序，这有利于保障被征地人的合法权益。当然，事先补偿也不能一概而论，在紧急情况下，可以或者只能采用使用事后补偿程序，如由于国防、军事、公共防疫、公共安全而进行的土地征收等。 4.5.2 健全土地征收补偿的救济机制 为了维护被征地人的合法权益，规范政府行为，必须健全土地征收补偿的救济机制。首先，建立解决土地纠纷的社会仲裁机构。社会仲裁机构因其具有中立性、专门性、简易性，能够直接接受社会监督，可在仲裁机构内部设立专门解决土地纠纷的仲裁部门，来解决土地征收补偿中的纠纷。其次，完善行政复议制度。行政复议作为土地征收及补偿救济的重要途径，因其专业、效率而具有其不可取代的优点。《行政复议法》第30条的规定为土地征收补偿纠纷提供了行政复议救济途径，为强化其纠纷解决的功能，应从延长被征收人提出行政复议申请的期限、行政复议期间应停止土地征收的执行、修改《行政复议法》关于复议终局的有关规定等方面进行完善。最后，完善司法救济。从法律层面明确人民法院对于土地征收补偿的司法管辖权，法院应逐步扩大对征地农民的司法救济，规定相对人对于土地征收过程中征收土地的公共利益目的的认定、土地征收方案和补偿方案是否合理、征地程序是否公正等各项具体行政行为都可以向法院起诉，由法院在衡量相关利益后作出裁决。 结 语 经济建设的发展是国家发展的必然要求，国家征收农村土地是经济建设发展的前提。征收土地就涉及到补偿问题，土地征收补偿问题，为我国社会各界所关注。作为一个在法治道路上起步较晚的国家，我国土地征收补偿制度的相关理论研究还比较薄弱，立法和实践方面也存在不少问题，理论界和实务部门在处理土地征收补偿中所作的各种努力仍然有待加强。我国土地征收补偿制度面对初步深化的市场经济和自身存在的局限性和弊端，从原则的确定到制度的重构、运作，要走的路还很长。但是，我国土地征收补偿制度的改革意义重大，涉及农民利益、涉及社会稳定、涉及经济发展。“制度公平，才是最大的社会公平”。 为此，笔者不揣浅陋，对我国土地征收补偿制度作了初步探讨，以期为实践提供一些理论上的指导。当然，由于笔者学识有限，加之实践仓促，文中错误疏漏之处在所难免，望各位老师不吝指正。在今后的工作、学习当中，我会继续对我国土地征收补偿制度进行关注。 【作者简介】 陈鸿煦，湖南省衡东县人民法院任职。 【注释】 [1] 姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2000. 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