| 问题 | 建立符合物权法的土地补偿费分配模式 |
| 释义 | 近年来，我国农村土地征收补偿费用分配问题较多，主要是部分集体经济组织成员因被限制或者剥夺分配权利而产生纠纷，以及因分配的数额差异巨大而发生争议。产生纠纷的根本原因，在于目前法律、法规均只对土地补偿费的权利主体、计算标准等进行原则性规定，但对于土地补偿费如何在征地农民之间合理分配，并没有制定明确的可供操作的实施办法。因此，为切实保护被征地农民的基本权利，避免和减少矛盾、纠纷，当前亟须建立一套较为成熟、合理的土地补偿费分配模式。 一、土地补偿费分配的现有模式 实践中，土地补偿费一般由土地管理部门统一发放到相应的村民委员会或者村民小组，由其自主分配。由于缺乏相应的法律依据，分配的随意性较大，分配结果呈现很大差异，归纳起来，大致有三种模式： （一）平均分配 集体经济组织将收到的土地补偿费在全体集体经济组织成员之间按照人头平均进行分配。其法律依据为《土地管理法实施条例》规定的土地补偿费归农村集体经济组织所有，但不公平之处在于：“征不征一个样”，即同一集体经济组织内部没有被征收承包地的集体经济组织成员与因土地被征收而丧失承包地的集体经济组织成员获得相同的土地补偿费，只在安置补助费上作区分；“有无承包地一个样”，即因出生、结婚等原因刚加入集体经济组织但尚未取得承包地的集体经济组织成员，与因土地被征收而丧失承包地的集体经济组织成员获得相同的补偿费；“有地无户口不分”，即户口迁入小城镇但按法律规定未放弃承包地而仍继续承包经营的人员被排除在集体经济组织成员之外，导致承包地被征收后不能获得分文补偿。由此易产生纠纷。 （二）征谁补谁 土地补偿费只分配给土地被征收的承包经营权人，其他集体经济组织成员不参与分配。此模式在集体经济组织大量土地被征收，且因土地肥瘦不等实行“以产定亩”的地方，易产生较大矛盾和纠纷。一是我国实行以农户为单位的家庭承包方式，“增人不增地，减人不减地”，在承包期内，会有部分新增集体经济组织成员并未实际取得承包地；而根据《土地管理法实施条例》的规定，土地补偿费归集体经济组织所有。所以，该部分未分得承包地的集体经济组织成员属于权利主体，有权参与分配。若将该部分集体经济组织成员排除在分配之外，势必剥夺了该部分成员的基本权利。同时，新增成员多的农户得到的人均土地补偿费与成员减少的农户相比会产生较大差异。二是“以产定亩”的合理性基础是农业经济，而在土地被征收作建设用地的情况下，土地的价值根本不在其地力肥瘦，而在于其承载功能，故当初依据“以产定亩”原则确定的土地分配面积已不再合理。 （三）分别补偿 土地补偿费分为两部分，一部分在承包经营权人之间分配，另一部分在未取得承包地的其他集体经济组织成员之间分配。此种方式缺乏相应法律依据，同时在划分数额时缺乏科学合理的标准，承包经营权人往往利用人数优势，作出有利于自己的分配方案，导致其他集体经济组织成员虽然形式上参与了分配，但只是象征性地分得少量土地补偿费，往往导致纠纷。 二、建立符合物权法规定的土地补偿费分配模式 土地补偿费的本质是土地的变价物，既然集体土地的权属结构被设计为双层构造，即集体土地所有权和派生出的土地承包经营权，那么土地补偿费应从观念上区分为两部分内容：对现有承包经营权丧失的补偿费用；对土地所有权丧失的补偿费用。 （一）对现有承包经营权丧失的补偿 1．定性与补偿依据 农村土地承包经营权是农户在集体所有的土地上，依照土地承包合同的约定，进行农业经营活动的权利，包括占有、使用和收益的权利。因此，农村土地承包经营权其性质属于物权中他物权的用益物权，且是一种新型用益物权。其特性主要表现在：它是在他人所有之农村土地上设定的物权；它是享有和行使以对农村土地之占有为前提并以使用收益为目的的用益物权；它是依承包合同生效或依法登记而发生的权利；它是一种有期限的权利。 物权法第一百二十一条规定：因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应的补偿。该法第一百三十一条规定：承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。因此，物权法不仅明确规定农村土地承包经营权属于用益物权，还明确规定因土地被征收致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，应当首先对用益物权人进行补偿。 2．补偿的标准与限制 农村集体土地被征收后，对用益物权人应当依法补偿。但为了防止极端化，应制定统一、明确的标准予以限制。农村土地承包法第二十二条规定：承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。因此，土地承包经营权是一种有期限的用益物权，产生于土地承包合同生效，消灭于土地承包合同失效。据此，对用益物权人的补偿应当考虑用益物权行使的期限。即剩余承包期限较长的情况下，应获得相对于剩余承包期限较短的情况下更多的补偿费用。既然对土地承包经营权的补偿数额与剩余承包期限密切相关，不妨以土地承包期限设定函数，对用益物权人补偿的数额进行量化计算。设定土地补偿费为函数W，土地承包期限为函数M，剩余承包期限为函数N，土地承包经营权（用益物权）补偿费为函数Z，则用益物权人补偿费计算公式为：Z＝W/M×N。如某宗地征地补偿费为60万元，土地承包经营权为30年，已经营20年时被征收，剩余承包期为10年，则该地用益物权补偿费计算公式为：60万元/30年×10年＝20万元，为该地总的土地补偿费的1/3，即应拿出20万元对用益物权人进行补偿，其余40万元则属于对土地所有权丧失的补偿，属于全体集体经济组织成员共同所有。当然，这个公式所体现的经济学意义和精确计量，最好是由政府部门在指定土地补偿费分配指导文件时使用。法院应把握“村民自治”和“司法干预”的度，在个案中只有对承包经营权的补偿显失公平时，方可依案件当事人的申请，援引物权法第六十条对分配方案予以变更。 [page] （二）对土地所有权丧失的补偿 1．补偿的对象 土地补偿费首先按照上述函数计算对用益物权人进行补偿后，其余部分应当属于对土地所有权丧失的补偿，即支付土地的对价。物权法第五十九条规定：农民集体所有的动产和不动产，属于本集体成员集体所有。因此，作为土地对价的该部分土地补偿费，应在全体具有集体经济组织成员资格的人之间进行分配，即包括已取得集体经济组织成员资格但尚未分得土地的成员，亦包括已经分得土地的集体经济组织成员。此外，土地被征收而已经获得部分补偿的用益物权人，仍应参与该部分分配。 2．分配的原则 农村集体土地是对集体经济组织全体成员的基本生活保障，作为一种集体所有的自然资源，集体土地的形成与集体经济组织成员的个人劳动或者贡献或者资历深浅没有关系。凡取得集体经济组织成员资格的人，无论年龄长幼、身份、地位如何，其分配的权利是基于其成员身份而产生的，属于成员权项下的自益权，是平等的。因此，因土地所有权丧失获得的补偿应当在具有集体经济组织成员资格的人之间平均分配，而不应当有所差异。 三、小结 正确的土地补偿费分配模式应是：首先，根据剩余承包期限确定一个相对合理的比例，然后按照这个比例拿出部分土地补偿费对用益物权人因承包经营权丧失进行补偿。其次，对于剩余部分土地补偿费，应当认定归全体集体经济组织成员所有，应当在具有集体经济组织成员资格的人之间平均分配。上述分配模式，可概括为“资金切块，区分性质，对应不同主体”。它既符合土地集体所有制的基本制度，又符合物权法对包括用益物权在内的各种物权予以保护的精神，还因其蕴涵的在一个完整的土地承包期内，土地承包权人获得土地补偿的全部对价而赋予土地承包权人充分的保障，能够最大限度他做到分配的合理化、公平化，避免因分配不公产生的矛盾和纠纷，有利于农村社会的稳定和社会经济的发展。 重庆市高级人民法院：张俊文 黄 勇 引用法条： [1]《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十条 [2]《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条 [3]《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十四条 [4]《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条 [5]《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十九条 [6]《中华人民共和国土地管理法实施条例》第一百二十一条 [7]《中华人民共和国土地管理法实施条例》第一百三十一条 |
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