| 问题 | 农村土地农民集体所有权形同虚设 |
| 释义 | 我国土地实行社会主义公有制，即全民(国家)所有和农民集体所有的两种公有制形式。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。农民集体所有，理应由一定范围内延续、继承的农民集体的农户代表(比如三分之二以上该农民集体农户代表会议来决定)行驶其所有权。 但是，多年来，政府、法院、党的机关等却一直认为农村农民集体所有权就是村委会所有权。遇所有权变更，遇诉讼官司，政府法院都承认村委会是所有权主体，而不承认农民集体依法推举出的农户代表有诉讼主体资格，偷梁换柱，使诉讼主体错位。 其实，村委会是农民集体的自治组织，这在《村民委员会组织法》中已经很清楚。法律明确界定农村土地为农民集体所有权，不是村委会所有权或村干部所有权。村委会能否代表农民集体行使其所有权，还要看该农民集体授权。遇每一个关系所有权的个案都应进行一次授权，没有授权，村委会就不能代表农民集体行使所有权的诉讼活动。这好比无委托村委会就不能代替村内农民选民投票一样。事实上，许多时候，村委会干部为一己私利，或为保全乌纱，使村委会不能保护和真正代表农民集体的利益。村农民集体与村委会的矛盾很尖锐。 为什么会犯这样低级的错误?因为现在村委会实际上是社会最底层的小政府，处处受制于县乡政府。村委会干部拿政府的薪金，几乎完全听命于乡镇政府的调遣。现在还有村委会干部考取国家公务员的。这样的村委会，是国家政府权利的延伸，是政府的驻村代表处，很多时候不再是农民利益的实际代言人，已经不能再代表农民集体的根本利益。现在城市化、修建高速公路、办工厂要征地，几乎只需县乡政府一纸命令，村干部唯命是从，拿来村委会公章一盖，农民集体的所有权就易主变成了国家所有。政府、法院违法承认村委会具有农村土地所有权，农民不服告状，许多时候连诉讼主体资格都不被承认。法院不受理真正依法享有所有权的该农民集体的诉状。所以，现在征收农村集体土地太容易;所以，国家耕地剧烈锐减。农民集体所有权有名无实，农民毫无办法，几乎没办法抗争。这样一来，政府即直接行使了全民所有的土地所有权，也间接行使了农民集体所有的土地所有权。“国有”即“官有”。 目前这种农民集体所有权丧失的现状，反映了法律变成“治民之法”，官员惟利是图，官官相护。对三农的所有权属重大问题视而不见，是否故意? 我们看看法律依据： 《中华人民共和国宪法》“第六条 中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”[page] 《中华人民共和国土地管理法》“第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。” 1987年1月1日实施的第六届全国人民代表大会第四次会议于1986年4月12日通过公布的《中华人民共和国民法通则》共有2处提到“农民集体所有”，共有3处提到“农民集体”。 2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》共有5处提到“农民集体所有”，共有7处提到“农民集体”。 2003年3月1日起施行的第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订后的《中华人民共和国农业法》有1处提到“农民集体所有”。 2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修改后公布施行的《中华人民共和国土地法》共有20处提到“农民集体所有”。 2007年10月1日起施行的第十届全国人民代表大会第五次会议于2007年3月16日通过公布的《中华人民共和国物权法》有5处提到“农民集体所有”，有6处提到“农民集体”。 1995年12月31日《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》(国发〔1995〕35号)指出“(一)农村集体资产(以下简称集体资产)是指归乡、村集体经济组织(以下简称集体经济组织)全体成员集体所有的资产。属于组(原生产队)集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。集体资产包括：集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源;集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。集体资产所有权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”“集体资产是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果，是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。……(五)集体经济组织是集体资产管理的主体。……(十四)对贪污、挪用、平调、私分、无偿占用及挥霍浪费集体资产等违法、违纪的单位和个人，要依法或按有关规定严肃处理。被侵占的集体资产必须如数归还;不能归还的，应作价赔偿;情节严重、构成犯罪的，要依法追究当事人的刑事责任。” 自2003年3月1日起施行《中华人民共和国农业法》第七十八条 违反法律规定，侵犯农民权益的，农民或者农业生产经营组织可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼，有关人民政府及其有关部门或者人民法院应当依法受理。[page] 人民法院和司法行政主管机关应当依照有关规定为农民提供法律援助。 2004年8月28日修订施行的《中华人民共和国土地管理法》 第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。……任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。……国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 第四条 ……土地分为农用地、建设用地和未利用地。……农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等; 第八条 ……农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。 第十条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;…… 第十一条 ……确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。 第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 第七十八条 无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。 自1985年10月1日起施行的《中华人民共和国继承法》“第四条 个人承包应得的个人收益，依照本法规定继承。个人承包，依照法律允许由继承人继续承包的，按照承包合同办理。”“第三十二条 无人继承又无人受遗赠的遗产，归国家所有;死者生前是集体所有制组织成员的，归所在集体所有制组织所有。” 现行集体土地所有权制度是从人民公社“三级所有，队为基础”的公社土地所有权、大队土地所有权和生产队土地所有权沿革下来的。[page] 农村集体经济组织不是法人。由于“法人可能会破产，这样就可能导致集体所有制的瓦解”。农村集体经济组织法人享有集体土地所有权，会形成法人专横。且“法人一旦走上社会，也就会有自己的逻辑，而试图摆脱自然人的制约，与自然人平起平坐，甚至凭其财力，以势压人，反仆为主，形成法人专横”。我国目前广大农村地区，农民文化水平普遍不高，民主法治意识、权利意识普遍不强或欠缺的情况下，再加上农民集体成员与农村集体经济组织法人之间没有类似股权之联结性权利，法人专横现象更容易大量发生，如集体土地所谓的“农村集体经济组织”法人所有，有的地方已实际上成了乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部的个人所有，出现在许多地方由少数基层干部任意支配集体财产和任意挥霍集体财产，甚至化公为私。上述情况也正好说明我国集体土地所有权不宜采取农村集体经济组织法人单独所有权的形式，否则，会与我国土地的社会主义公有制相冲突和违背。 而对是否相应建立农村集体经济组织，中共中央和国务院有关文件没有作硬性规定，而只是倡导性建议，如中发[1984]1号文件中共中央《关于1984年农村工作的通知》中指出：“政社分设以后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以各种各样，不要自上而下强制推行某一种模式。为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地方性合作经济组织。……没有条件的地方也可以不设置”。显然，政社分设后，农村集体经济组织建设和发育滞后，“1987年，全国有村及村以下合作经济组织143万个，1990年增加到189万个，1992年为205万个，1994年又再度发展，增加到218万个”;“据29个省、自治区、直辖市(缺西藏)的统计，截止到1994年底，全国已设置集体经济组织的乡(镇)村，分别占乡(镇)总数的66%，村总数的90%”。显然，法律不可能把集体土地所有权有权的主体赋予农村集体经济组织，否则会引起集体土地所有权主体的缺位或虚化，甚至引起大量集体所有土地的暂时和长期“无主现象”(无主不动产则通常归国家所有，如是，则广大农民是不会同意的，会引起社会动荡)。 根据新法优先旧法之法学原理，结合2004年修改后公布施行的《土地管理法》“第十条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”得出的结论是：“农民集体”与“农村集体经济组织”是不能等同的，是两个不同属性和层次的概念。“一定社区范围内的农民集体”是历史沿变而产生和保留，一般情况下是客观存在的，是由一定社区范围内全体农民组成的集体;而“农村集体经济组织”是否设立由农民集体中的全体农民民主决定，如中发[1984]1号文件中共中央《关于1984年农村工作的通知》中指出：“政社分设以后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式”。[page] 集体土地所有权不属于共有权性质，农民集体的成员不能依民法通则关于共有的规定决议将集体土地分割为个人所有。否则，无论是按份共有还是共同有，都有可能导致集体土地完全私有化以及集体土地的不稳定性，与我国实行土地的社会主义公有制相违背和冲突。 我国集体土地所有权最早是由农民私人土地所有权(1949-1956年)沿变而来，初级农业合作社时期，农村土地所有权的主体仍为农民，1956年3月17日全国人民代表大会常务委员会通过的《农业生产合作社示范章程》第3条规定：“初级阶段的合作社……;对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在一定的期间还保留社员的所有权，……”和第18条规定：“……合作社按照社员入社土地的数量和质量，从每年的收入中付给社员以适当的报酬……”。可见，农业生产合作社社员与农业生产合作社之间确定存在一定意义上的股权之联结性权利。但到高级社时期，1956年6月30日《高级农业生产合作社示范章程》第三章“土地和其他主要生产资料”第13条规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有……”。第14条规定：“社员的土地转为合作社集体所有，取消土地报酬……”。显然，高级农业生产合作社社员与高级农业生产合作社之间也就不存在股权之联结性权利。到“三级所有、队为基础”人民公社时期，更不存在股权之联结性关系。同时，一定社区[乡(镇)、村、组]范围内的农民处于动态变化之中，如出生、死亡、嫁出、嫁进、考上高等院校户口迁出、农转非等等。该说一方面很难确定某个时点的农民享有股权，否则，这个时点以后出生的人就无法得到最基本的社会生活保障;另一方面股权具有可转让之民事权利特性，转让全部股权的社员(或农民)肯定出现，此时则无法实现“个人化与法人化的契合”，结果是自相矛盾。 集体土地既不属于任何农村集体组织中的个别成员所有或全体成员共有，并不因农村集体组织中个别成员或部分成员的变动而引起集体土地所有权的变动;也不属于哪一个农村集体组织(这里的农村集体组织是指由“人民公社”体制演变而来的社区性农村集体经济组织和村民委员会或村民小组等农村群众性自治组织两大类)所有，尽管这些社区性农村集体经济组织或村民委员会以及村民小组由许多农民而组成，但并不等于农民集体本身，显然农村集体组织对集体土地不享有所有权，其社区性农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组只是集体土地的经营、管理者;集体土地的所有权只能属于农民集体所有，即指一定社区范围内的农民集体对集体土地拥有所有权。因此，“集体土地所有权应是由特殊民事主体——农民集体享有的单独所有权”。[page] 根据《民法通则》和相关法律之规定分析，我国四种民事主体主要包括：自然人(公民)、法人、其他组织、国家。农民集体与国家的区别是显而易见的，否则，土地的社会主义公有制，也不必要分为全民所有制和劳动群众集体所有制。同样，农民集体区别于自然人，否则，集体土地则变为私人土地。 农民集体与企业法人的区别，其主要表现在：(1)法人无法享有土地所有权;而农民集体依法享有集体土地所有权;(2)法人以其全部财产对外独立承担民事责任;而农民集体则只能以其全部财产中可依法处分的财产(农民集体所有的土地和法律规定属于农民集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源不能用于承担民事责任，而农民集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产可以用于承担民事责任)对外承担民事责任。(3)企业法人可以在内部设立分支机构(即非法人的其他组织)，但企业法人不能单独出资创办其他企业法人;而农民集体可以依法创办具有法人资格的乡(镇)、村或组集体企业，显然农民集体不属于法人，否则会产生两级法人，与民法理论法人的独立性相悖。(4)企业法人存在出资人或投资者;而农民集体成员不是农民集体财产的出资者或投资者。(5)企业法人存在着破产的可能，如企业财产，则企业法人则民事主体资格消灭;而农民集体不可能存在破产的结果，遇资不抵债时，还存在不能用于抵债的集体土地，只有当甲农民集体并入乙农民集体或甲农民集体和乙农民集体合并产生丙农民集体以及甲农民集体的成员全部农转非时，才可能产生甲农民集体消灭，但这不属破产范畴。从上述分析可得结论，农民集体非属法人。 农民集体与其他组织的区别：(1)农民集体享有集体土地所有权;而其他组织无法享有土地所有权。(2)农民集体有完全独立的财产;而其他组织只有非独立或相对独立的财产。(3)农民集体虽然不能用集体土地所有权承担民事责任，但能用农民集体所有的其他财产承担民事责任，因此，农民集体仍以自己的财产承担独立的民事责任;而其他组织不具有独立承担民事责任的能力，其他组织的这一特征主要体现在，“当对外交往而举债时，如其自身拥有的经费足以偿债，则由其自身偿付债务;如其拥有的财产不足以偿付债务，则由其创设人进行偿付，创设人为其承担最终的连带责任”。(4)农民集体中不存在创设，一定社区范围的农民集体是历史沿革而形成的，农民集体成员也不是农民集体财产的出资者;而其他组织是由创设人创办的。(5)农民集体如存在成员不会消灭;而其他组织因资不抵债或企业法人决定而消灭。从上述分析可见，农民集体也非属其他组织。[page] 从上分析可知，“农民集体”既非自然人，也非法人或其他组织，更不同于国家，而是指一定社区〔乡(镇)、村、组〕范围内的全体农民组成的集体。即乡(镇)农民集体是指乡(镇)人民政府行政管辖范围内的全体农民组成的集体;村农民集体是指行政村管辖范围内的全体农民组成的集体。组农民集体是指组(即原生产队)管辖范围内的全体农民组成的集体。显然，“农民集体”是客观存在的，是具体和明确的，且具有稳定性和历史延续性。 引用法条： [1]《中华人民共和国村民委员会组织法》 [2]《中华人民共和国土地管理法》 [3]《中华人民共和国物权法》 [4]《中华人民共和国森林法》 [5]《中华人民共和国草原法》 [6]《中华人民共和国民法通则》 [7]《中华人民共和国宪法》第六条 [8]《中华人民共和国继承法》第四条 [9]《中华人民共和国农村土地承包法》 [10]《关于1984年农村工作的通知》 [11]《农业生产合作社示范章程》第三条 [12]《中华人民共和国土地管理法》第二条 [13]《中华人民共和国农业法》第七十八条 [14]《中华人民共和国土地管理法》第四条 [15]《中华人民共和国土地管理法》第八条 [16]《中华人民共和国土地管理法》 [17]《中华人民共和国渔业法》第四十三条 [18]《中华人民共和国渔业法》第七十八条 [19]《中华人民共和国继承法》第三十二条 [20]《农业生产合作社示范章程》 [21]《中华人民共和国土地管理法》 [22]《高级农业生产合作社示范章程》 [23]《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》 |
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