| 问题 | 高校处分权的法律缺失及其可诉性 |
| 释义 | 随着我国民主法制化社会的推进，人们的法制意识大大地增强，用法律来捍卫自身合法权益的法律纠纷日益增多。作为一方净土、“象牙塔”的高校也受到冲击和挑战。近年来，针对高校的处分权而引发的案件有不断上升的势头。这些案件的发生，一般都是缘于高校对学生的管理而采取的强制性处分。从案件的处理来看，有的案件被列为行政案件，有的被列为民事案件，有的案件法院则不予受理。这在一定程度上凸现了目前高校对学生处分中诉讼案的真空。在法律实务中，高校处分权中存在的诸多问题还有待于进一步的澄清。 一、高等学校的行政主体地位 一般认为，高校是一种事业单位，理由是我国《民法通则》依据法人宗旨、任务的不同，把法人分为企业法人和非企业法人。划分企业法人与非企业法人的一个重要标志就是是否以营利为目的，凡是以营利为目的的均为企业法人，而不是以营利为目的的组织则为机关、事业、社团法人。我国《教育法》规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。我国《高等教育法》第24条规定，“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的”。因此可见，我国高校属于非企业法人中的事业单位法人。 在现实的教育法律关系中，高校可以具有两种主体资格：当其参与行政法律关系，取得行政上的权力和承担行政上的义务时，它就是行政法律关系的主体：当其参与民事法律关系，取得民事权利和承担民事义务时，它就是民事法律关系的主体。但是，高校民事法人资格的取得，主要是针对高校与周边、邻近的环境所发生关系时取得的，直接与学生之间发生的关系涉及到的民事法律关系还不是很普遍。也就是说，高校与学生之间的关系更多的是一种行政法律关系。而行政法律关系的构成中，其构成主体有行政主体与行政相对人。所谓行政主体是指依法享有并行使国家行政权力，履行行政职责，并能独立承担由此产生的相应法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织。而行政相对人就是行政法律关系的参加者和当事人，是行政主体享有权利或承担义务的公民、法人或组织。 依据行政主体的概念界定，要具备行政主体的资格，抑或是行政机关，抑或是被授权组织及被委托组织。因此判断一个非行政机关的组织是否有行政主体的关键。在于它是否有由法律法规授权或者国家机关的委托而赋予的行政权力。一般而言，社会组织、团体、企事业组织、基层群众性自治组织被法律、法规授权后，被行政机关委托后也能成为行政主体。高校在现代社会中的定位是非企业法人的事业单位，它接受教育行政部门的领导与管理。在与教育行政机关的法律关系中，教育行政机关是行政主体，高校是行政相对人。然而，随着角色、地位、场景等的变化，当高校管理学生时它能否成为行政主体?[page] 在全国首例大学生诉高校拒发“两证”即毕业证和学位证的行政诉讼案发生后，全国行政法学会会长应松年指出：“学校尤其是国家设立的、在教育部备案的高等院校，应是国家法律法规的授权机关。”学校是教育制度的执行者、实施者，而教育制度的执行与实施，正是国家教育行政的重要内容。因此，从这个意义上说，我们不能忽视、否认高校与学生之间的行政法律关系。“高校与学生的关系不同于普通的民事主体之间平等的法律关系，而是具有管理与被管理，命令与服从等性质的行政关系。”显然，高校行政权力的取得是基于对学生的管理与被管理、命令与服从的不对等基础之上的，是因行政管辖而产生的。同时高校行政权力的取得是同教育者的教育权紧密相连的。在很多情况下，行政权力的取得是教育权转化而来的：比如对学生予以留校察看、勒令退学等是学校行政权的一个方面，其基础就是对学生处分教育的权利。 二、高校处分权的法律规定性及其缺失 所谓的“高校处分权”，是指高校根据法定事由和法定程序对受教育者的一种强制性处分，也称作为高校对学生的纪律处分。在我国现行的教育法律法规中，关于高校对学生的纪律处分权作了明确的规定。我国《教育法》第28条规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：……(四)对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分。……”同时，在教育部2005年颁布的新《普通高等学校学生管理规定》第五章第52、53条对处分作了进一步的解释：“对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分。”“纪律处分的种类分为：(1)警告;(2)严重警告;(3)记过;(4)留校察看;(5)开除学籍。”这是目前我国教育法律法规以及教育规章中对高校所拥有的处分权的最明确、最权威的规定。我们认为.高校对前四种处分的执行，是对学生的有效管理和教育所采取的内部行政行为，不涉及学生身份的改变：而争议最多的莫过于高校对学生开除学籍处分的执行，因为开除学籍的处分已造成了对学生身份的改变，改变了原有的受教育者和高校之间的“在学法律关系”，使受教育者丧失学籍，理应是一种具体行政行为。 然而，在现实的高校管理中，高校的处分权存在着严重的缺失，不仅表现在法律和学生自身方面，更严重的缺陷是高校对学生的处分随意性很大。一方面，法律本身的规定不是很完善.重实体轻程序，学生的法律意识不强，学生基本上不愿也缺乏法律手段就其所受的纪律处分向法院提起诉讼，学生的合法权益得不到司法保护;另一方面.在实践中出现的鲜有的几个案例中，法院认为纪律处分案件不属于行政诉讼之列，要么将其纳人民事诉讼的范畴，要么直接不予受理。与其他一些国家和地区对高校处分权的审慎态度相比，我国的法律没有具体规定高校处分学生的条件和程序，只是强调高校处分权的实施是法律笼统授予高校的法定职权。这样，高校为了教育和管理学生，出台了诸多加强学籍管理、严肃纪律的成文规定，但是这些内部规定的设定大多不规范。大量校内规范性文件的相关规定与法律、行政法规、地方性法规和规章等方面的规定相抵触。与此同时，高校对处分权行使的处理结果。通常被视为内部管理的需要而采取的“内部处理”，没有必要的形式、程序，忽视了学生的知情权、申辩权、听证权、申诉权和诉讼权。就拿高校对学生作出的开除学籍处分来说，由于高校处分权的设定不当.造成严重地损害学生权益的诸种情形：“(1)设定退学规范的主体层级多且规范的位阶低。前者有中央教育行政主管部门、省一级教育行政主管部门、各高校，后者有如《××省普通高等学校学生违纪处分条例》中有关勒令退学和开除学籍的规定。……(2)设定的主体权限划分不明确，规定之间有冲突。下层位主体超越了上层位主体的权限，下层位规范与上层位规范不一致甚至相抵触。……(3)设定的内容不规范，缺乏程序性规范。突出表现为对受教育者义务的增加或者对受教育者合法权益的限制。……后者如受教育者的被告知权、申辩权、申诉权得不到充分的保障。”[page] 高校这种有恃无恐的以教育和有效管理为幌子的处分权，是以剥夺受教育者的受教育权为前提的.学生的严重违纪行为是以丧失自身的受教育权为代价的。现代法治为，任何一项以剥夺公民的固有权利为前提的处分，应当给予适当的救济。有权利就有救济，没有救济的权利不是真正的权利。正如北京市西城法院民二庭副庭长吴鸣认为，受教育权是宪法赋予每一位公民的重要权利，对公民的宪法权利进行限制，并非是任何规范性文件都能做出的，学校仅凭自己制定的内部违纪处罚条例就剥夺公民的受教育权，其合法性令人质疑。同时，我国的台湾学者引用德国学者的观点认为：“举凡教育内容、学习目的、修课目录、学生之地位等有关大学生学习自由之‘重要事项’，皆应以法律明文限制之，或有法律明确之授权。尤其是足以剥夺大学生学习自由之退学或开除学籍处分.更应以法律明定其事由、范围与效力，而不得仅以行政命令或各校之学则即予剥夺，此乃法律保留原则之基本要求也。” 因此，高校处分权的存在必须是基于对其相对人的合法权益遭受到侵犯时的救济渠道的畅通为前提。否则就是不平等的和易于出现滥用权力的现象。正如启蒙思想家孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力直到遇有界限的地方才休止。”因此，“要防止滥用权力.就必须以权力来约束权力。”为了防止高校处分权的滥用而对高校处分权进行合法有限的司法审查就是当务之急。这就是我们所及的高校处分权是否具有可诉性。 三、高校处分权的可诉性 2005年教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定第57、58条规定：“学校对学生作出开除学籍处分决定应当由校长会议研究决定。”“对学生开除学籍的处分决定书报学校所在地省级教育行政部门备案。”同时，我国《教育法》第42条规定：“受教育者有权对学校给予的处分不服，向有关部门提出申诉，……”也就是说，高校对学生的开除学籍处分，一是学校必须报上级机关备案;二是学生如果表示不服，可以向有关部门提出申诉。除此之外，法律上就无其它规定，没有言及诉讼。因此，在司法实务当中，法院依据《教育法》的这一条规定，完全排除了学生对学校给予的处分寻求司法救济的途径。只有当申诉处理的决定仍不合理时，才允许申诉人以申诉的行政主管部门为被告，以高校为第三人提起诉讼。这一法律上的真空，即有“空白授权”之嫌。所谓“空白授权”的原则就是指“立法对本来应当由法律规定的法律构成要件甚至法律效果，授权由行政机关来规定，容易使公民的权利义务陷入不确定的状态，也使行政权的滥用可能性增加到最大程度”。[page] |
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