| 问题 | 新土改带来中国第四次财富浪潮 |
| 释义 | 10月19日，新华社播发了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的全文。至此，这场持续了30年、影响13亿民众福祉乃至世界经济格局的中国改革开放又重新寻找到了新的动力——农村的土地。30年前，正是解决了农民的土地承包问题，中国的经济增长奇迹才得以快速启动。 此时，恰逢美国金融危机爆发，中国出口遇冷，农村土地改革所释放的拉动效应，将为中国经济持续健康增长注入信心。按最乐观的估计，这次农村新土改将释放出数十万亿的土地财富。 第四次财富浪潮 《决定》中提出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。 据此分析，这次的《决定》将启动中国的第四次财富浪潮。第一次以1978年的中共十一届三中全会为开端，农村土地推行联产承包责任制，农民自由选择种植的品种和方式，农产品可以作为商品出售，在这之后农民解决了温饱并开始出现万元户，紧接着是一般消费品的放开，中国开始出现乡镇企业，温州一带的小商品制造业开始崛起；第二次是上世纪90年代初期的股市和企业产权改革，企业的资产可以流动，个人投资者可以购买上市公司的股票并从中获益，财富效应被大幅放大，民营企业可以收购国有企业，中国制造业迅速壮大并由此迈上了世界工厂的道路；第三次是城市的土地产权改革，土地可以成为商品，商品房出现并引发房地产开放大潮，由此带动中国经济重型化的产业升级，中国的居民也第一次拥有了除股票之外的财产性收入；第四次就是现在的农村土地改革，农地可以流转、农村宅基地可以入市，农村大面积被抛荒的农地、大量空置的宅基地都有可能被迅速盘活，农民也将拥有自己的财产性收入。 按推算，中国农民宅基地房子至少有15万─18万亿元的市场价值，能够流转之后这部分价值将释放出来。而18万亿亩耕地使用权可流转和承包期大幅延长，将释放出更多财富，从而带动农村消费、城市化等，由此可望催生数十万亿的土地财富。 前国家发改委宏观院副院长刘福垣认为，农民的命运和身份都应该改变，我国30年的改革开放，工商业已经把小农摧垮了，农村已经是老少留守地，农民的主要收入来源也不是农业了，这是一个非常好的事情。顺水推舟，此时改变土地制度和农民身份，全社会保障体系建立，大企业投资进农村，农业一下子就农场化、现代化了。 [page] 农地必须改革 与30年的农村土地改革截然不同的是，今天的中国已经是无可争议的世界工厂，中国的钢产量和外汇储备这两样都是世界第一，工业化和城镇化的巨大张力拉动了30年来每年平均10％以上的经济增长，这些都是世界奇迹。而这个增长奇迹的另一面就是大批农田在地图上消失、大批农民工涌入城市，中国的农民以牺牲自身利益为代价，为世界工厂贡献廉价的土地和廉价的劳动力。 与城市里中以国退民进为主的蔚为壮观的企业产权变革相比，中国的绝大部分农村在土地产权改革面前裹足不前，在农村土地集体所有制的禁锢下，农民的宅基地和农田都缺乏合法的流通方式，农民要么固守几千年来几乎未改变的男耕女织的小农生产方式聊以温饱，要么抛弃甚至抛荒自己的土地外出寻找发展机会。 更令人不安的是，土地集体所有制似乎并没有给农民提供强有力的保护和安全感，在工业化和城镇化的滚滚大潮前，部分农民和一些地方政府都陷入了征地的GDP怪圈：无偿圈地—低价征地—招商引资—开发变现—获得暴利—充实财政收入—政府投资工业项目—再圈地—再征地。在这样的怪圈中，地方GDP扶摇直上，而农民的权益却常常被政府和开发商非法或者合法地侵占了。据清华大学蔡继明教授估计，在平均每次征地过程中，土地增值部分的90％都被政府和开发商拿走了。另据一项统计，目前农村群体性事件中有70％的事件都与征地有关。包括农地在内的土地领域，也正在成为近年来贪官落马的高发区。 不仅是农田，农民的宅基地也不能合法流入“外面人”手里，在许多大城市的城乡结合部，突然激增的农村宅基地的继承纠纷和买卖纠纷案令基层法院头痛不已，因为宅基地不能私有，各种法律和司法解释在一些问题上又常常不一致，宅基地纠纷案件正在严重消耗着中国基层法院的司法成本。 “承包制让农民吃饱了饭，而这次是让农民富裕起来。”几乎所有的评论家都在为这次即将到来的新土改而欢欣鼓舞。 自下而上的新土改 在30年前大包干发源地安徽凤阳县，农地流转的新模式早已开始尝试。据了解，今年8月份，凤阳县农委就提交了一份《凤阳县农村土地承包经营权流转情况汇报》。 报告说，到2007年底，全县土地流转总面积11.5万亩，其中流转耕地面积3.5万亩，占流转面积的30.4％；流转水面面积5万亩，占土地流转面积的43.5％；流转山场面积3万亩，占土地流转面积的26.1％；土地流转的主要形式有转包、转让、租赁、互换。 [page] 早在2000年小岗村就开始大规模的土地流转。2000年，小岗村7户农民自愿将自己承包的部分土地承包经营权，以每亩每年500元的价格出租给江苏省张家港市长江村，期限20年，出租土地面积80亩，长江村投资200万元，在小岗村建立了葡萄示范园。而从全县看，刘府镇赵庄村的土地流转规模远大于小岗村，赵庄农业开发公司租赁了4000亩土地，实行公司加农户的经营模式。一位知情人士说，其实很多省市已经这么做了，土地流转事实上各省都存在。 从去年3月份起，天津市津南区葛沽镇开始尝试通过“宅基地换房”、“土地换保险和补偿”，把农民手里零散的宅基地收归到镇政府，盘活这块资产上市流通，将农地转为国有，再招拍挂出售。这是天津去年3月启动的第二批“宅基地换房”试点之一，今年3月17日，天津滨海新区的综改方案获批，土地制度改革正是其中重要一环。 根据2020年远景规划，全镇人迁入楼房后，剩下的土地将被划分为商贸宜居区、工业带、农业带和发展带，其中，农用地从占全镇土地的2/3降为1/3。 2006年天津市下达滨海新区的农业用地转非农用地的指标占全市的34％，但仍然无法满足新区高速发展的需要，土地价格一再上扬。而占比达1/3的农用地，却因盐碱度高并不适宜耕种。葛沽镇的情况颇为类似，2007年的10亿元税收，只有1％来自农业。 根据天津市发改委的规划，农民放弃宅基地后，可以无偿置换同等楼房；集中居住节约出来的建设用地，则可以出让来平衡小城镇建设的资金。 在重庆，早已允许以农民土地入股，成立公司。在这之前，国家发改委已经下发文件：批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。在此通知下发不到一个月后，重庆市工商局配套出台了《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》。 《实施意见》16条规定：支持探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。 据了解，目前已经有浙江民营企业准备斥资1亿元组建股份制投资公司，欲在重庆当地建立3000亩食品工业园区。在建成的食品工业园区内，农地的性质不会发生任何变化，农民们拿着土地承包经营权加入投资公司，又是公司股东，每年拿分红，又可以应聘为公司工人，每个月还能领取工资。投资公司还可以发展科技农业、旅游农业等附加值较高的项目。甚至可以统一修盖楼房、超市、卫生所、幼儿园，过上和城里人一样的生活。 [page] 现在，浙江、广州等地已经有过类似的资源参股、集中经营的模式。在丽水遂昌长濂村，村民们舍弃散户经营的传统农家乐模式，将自家山林、空置住房、各类古玩、甚至用于居室装饰的根雕等工艺品都拿出来折价入股，成立旅游开发有限公司统一经营。今年“五一”节，该村农家乐接待的游客比去年同期增长70％。 在重庆麒麟村，当地种植户余安全就尝试了果园入股的运营方式，据估算，每亩土地的年纯收入有2000元以上，而过去，每亩地每年的收益只有250元。 浙江民营资本库存量丰厚，现在受华尔街金融风暴影响，传统制造业不断遭遇原材料成本上涨、市场竞争加剧、反倾销等压力，民营资本很需要找到新的战略突破口。新政势必促成浙江民营资本和成渝地区发达的农业联姻。 农地30年：从15年不变到用益物权 1984年农地承包15年不变 1984年1月1日，中共中央正式下发《关于1984年农村工作的通知》（1号文件），明确“土地承包期一般应在15年以上”。同时《通知》强调，“自由地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地。” 1993年农地承包30年不变 1993年11月，中共中央、国务院发布11号文件，规定“在原定的耕地承包期到期之后，在延长30年不变”。提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。文件同时规定，在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许“土地的使用权依法有偿转让”。 1997年叫停农地“两田制” 1997年6月24日，中共中央办公厅，国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发（1997）），明确规定不许以“两田制”为名收回农户部分承包地。文件重申了“大稳定，小调整”的政策，还特别指出“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担。 1998年上收土地审批权 1998年8月29日，新修订的《土地管理法》出台，明确“土地承包经营期限为30年”。该法规定，实行土地用途管制，将土地审批权收归国务院和省两级政府，征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷，其他土地超过70公顷等土地，要由国务院批准。非农业建设经批准占用耕地的，根据“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦补充、补偿。 [page] 2001年允许农地合理流转 2001年12月，中共中央发布《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发[2001]18号）。该文件规定，土地流转的主题是农户，在承包期内，村集体经济组织无权单方面接触土地承包合同，不准借土地流转改变土地所有权和农业用途。流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不能擅自截留，扣押。 2002年立法“农地家庭承包” 2002年8月29日，《农村土地承包法》的出台，自2003年3月1日施行。这标志着农地承包经营权及其流转权首次获得专门法律的保障，奠定了中国农地制度的法律框架。该法规定，农村土地承包后，土地的所有权不变。承包地不得买卖。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，妇女与男子享有平等的权利；未经依法批准不得将承包地用于非农建设；国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。 2004年从严控制农用地转让 2004年10月21日，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》（国家（2004）28号），文件强调：“从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度”，“调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方”，在规划确定的建设用地范围外，“不得建立各类开发区（园区）和城市新区（小区）”。该文件强调：“保护和合理利用土地”，“省级政府应付主要责任”。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地，禁止城镇居民在农村购置基地。而“在符合规定的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。同时，鼓励“农村建设用地整理”，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。 2006年土地政策参与宏观调控 2006年8月31日，国务院发出《关于加强土地调控有关问题的通知》（国家（2006）31号）。“31号文”首次明确土地政策要参与宏观调控。该文件有三大核心：一是工业用地必须采用“招标、拍卖、挂牌”出让，二是土地出让金必须全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理，三是在规划的城市建设用地范围内，把城市规划范围内“农地转让审批权”由国务院下放到省级政府。同时，“31号文”强化了省级政府对全省农用地转用和耕地保护的监管责任，实行耕地保护“省长负责制”。一旦本省实际用地规模超过年度用地计划，省级政府及其领导人就要被“问责”。 [page] 2007年农地承包制期满可继续承包 2007年3月16日，全国人大通过《中华人民共和国物权法》，该法的进步在于把农地承包经营权和宅基地使用权定义为“用益物权”，也就是农民的财产权。但该法只是重复了《农地承包法》和《土地管理法》的相关条款，未能解决众所关注的农地承包权和宅基地使用权的抵押问题。该法规定，农地“承包期届满，有土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”。这为今后继续延长农地的承包权预留了空间，被认为是“有限的进步”。该法删除了原草案中“宅基地不能抵押”的条款，只规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家相关规定。据立法者解释，之所以如此规定，主要是为将来“宅基地进入市场留有余地”。 |
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