| 问题 | 德国存款保险的制度特征及其对中国的启示 |
| 释义 | 一、德国存款保险体系的历史沿革 早在20世纪30年代，德国信用合作业就建立了救助及担保基金，以扶持陷于困境的成员信用合作社，目的在于应付因经济危机而导致的银行破产倒闭事件。私人商业银行业全国协会则在1966年建立了跨区域性的救急基金（Feuerwehrfonds），德国储蓄银行及票据清算协会在1969年才建立储蓄银行扶持基金。信用合作部门及储蓄银行部门的保险机制，一开始就着眼于对于机构的保险，即间接地对存款者保护；而私人商业银行业保险基金则是对储蓄账户、工资账户和退休金账户在一定额度内（曾为1万马克）的存款的保护，后来又对自然人的在一定额度内（约1万欧元）的活期存款给与保护。 1974年，德国银行业出现了清偿力不足事件，特别是赫尔斯塔特（Herstatt）银行的被迫关闭，引起了社会对金融机构的信任危机，私人商业银行业的存款保障条款也引起了较多的关注和评论，唤起了银行业协会及立法者采取相应的措施完善其存款保障。除了确立限制外汇期货业务风险的基本原则，成立流动性调剂银行股份有限公司（Liko-Bank）以救济暂时处于支付危机的金融机构，1976年德国金融法的修订，私人商业银行业决定并建立了全方位的存款者保护措施，并对所有非银行的活期、定期、储蓄存款给予保障，为此，商业银行自愿参与的存款保障新条例也诞生了。经过多年的运作，德国银行业存款保障体系的稳健性已得到检验。 二、德国银行业存款保险体系的三大支柱 1.储蓄银行业的存款保险 德国储蓄银行属于市镇公立银行。德国储蓄银行及票据清算协会（Deutsche Sparkassen-und Giroverband，简称DSGV）及州储蓄银行协会分别作为联邦级联合体和州级联合体，建立在这些储蓄银行的基础上，并且成为德国储蓄银行业存款保障体系的载体。德国的立法者企图建立一个对所有金融机构群体具有同等成本负担的存款保障机制，以使得所有金融机构平等参与市场竞争。但是，目前推行的存款保障机制是一个较具弹性的保障机制。尽管已有一些保障机制，但储蓄银行及州银行还是另外建立了自己的存款保障体系，这并非缘于保障需求，而是出于竞争缘故。另建存款保障体系可以减轻承保主体的负担，降低危机事件的负面影响。到目前为止，储蓄银行的存款保障机制包括州储蓄银行协会的储蓄银行扶持基金、储蓄银行扶持基金的跨区域性均衡、储蓄银行及票据清算中心的保障性储备、建立在储蓄银行扶持基金和保障性储备基础之上的执行委员会。 储蓄银行扶持基金，是州储蓄银行及清算中心协会资产法定的非独立部分。其法规基础是基金章程，该基金章程又是以DSGV的示范章程为基础的。所有储蓄银行均是其所在区域的区域性协会的成员，并自动成为基金组织的成员。当然，储蓄银行与其保障载体、储蓄银行扶持基金之间，在处理需要扶持的事件时并不总是没有争端的。因为要获得保障机制的保障，必须就有保障需求的债务向承保主体支付费用。如果出现需要扶持的事件，就以基金章程和“区域性储蓄银行扶持基金统一使用章程准则”为评判依据。如果储蓄银行在没有亏损的情况下不能完全满足债权人的要求，就有获得扶持的可能。在特殊情况下，若储蓄银行将因过度负债而亏蚀自有资本，也可以获得扶持。在每种情况下，均是以储蓄银行本身战胜困难的一切努力都业已用尽为前提，这些努力尤其包括使用不公开储备、由保证人提供担保和与其它储蓄银行兼并。 区域性储蓄银行扶持基金除给予储蓄银行经济扶持措施外，也给予额外资助。在实际操作中，还给予相关的扶助，如暂时保障、长期性利率优惠贷款或给予利息补助。 独立运作的州级扶持基金，在困境中也可得到其它所有同类基金的支持。这是以储蓄银行扶持基金的跨州均衡章程作为法律基础。若某项扶持措施所必需的费用超过州级扶持基金所拥有的资金实力，跨区域性均衡就发挥作用。 储蓄银行及票据清算中心的保障性储备总额应达到非银行客户在这些中心的除住房储蓄存款外所有存款总额的1‰。根据储蓄银行保障性储备章程，成员银行每年以所计算基数的1‰缴纳储备，直到实际储备总额达到章程确定总额的50%.其余50%，成员银行也有补充义务。如果计算基数提高或是因扶持金融机构而使储备减少，成员银行有继续以每年1‰的比例缴款的义务。 2.合作金融业的存款保险 德国的信用合作体系由德意志合作银行（DG Bank）、区域性中心合作银行和基层信用合作社（即大众银行和莱夫艾森银行）组成。信用合作业现行之保险体系由大众银行及莱夫艾森银行联邦协会（BVR）的保障基金（Garantiefonds）和保障协会（Garantieverbund）两部分构成，于1976年建立。与储蓄银行业的存款保险机制类似，信用合作业存款保险机制也表现为对存款者是间接性保护。BVR保障机制实施条例指出，保障基金的目的在于从保障基金中以贷款方式帮助成员机构避免危机或渡过现有难关，避免损害合作金融机构的信誉度，同时，保证银行债权人的资产安全。并且，成员银行的经济困难应是由业务关系引起的，而不是信用业普遍存在的危机所致。隶属于审计协会的信用合作社均加入保障基金。保障基金和保障协会是德国大众银行及莱夫艾森银行联邦协会的特殊资产，并且与该协会的其他资产分别管理和经营。联系本地区范围内的成员银行的区域性审计协会，接受德国大众银行及莱夫艾森银行联邦协会的委托，管理着这部分资产。 按年筹集和清偿的保费的计算基础，是信用合作社上年度末拥有的票据额、对客户的负债及通过担保和抵押所获得的债务总额。审计协会每年向信用合作社按客户贷款额的0.5‰-2‰收取费用，以缴入保障基金。费用收取比例，一般是根据国民经济景气状况、经济周期和整个合作银行业面临的风险程度来确定。1994-2000年间，存款保险基金收取的保费费率为：91、92、及97年是0.5‰；94、95、96年是0.7‰；98及2000年是1.25‰；99年则为1‰（BVR资料提供）（注：1991-1995年期间，对原东德的270余家信用合作社实现特殊的存款保险条款，按照与西部信用合作社不同的存款保险费率收取存款保险费。）。 2002年以前，德国所有的合作金融机构均是按照统一的费率向基金组织缴纳费用。德国合作金融业已达成共识，2002年开始，将把德国所有的合作金融机构按照风险程度分成三类，并分别制定不同的保险费率。 在需要的情况下，可以收取特殊费用，额度最高可达正常费用的四倍。如果一个审计协会的基金资金及其特殊费用资金还不足以应付危机事件，就通过从其它审计协会管理的基金中支付，即采取跨区域性均衡。跨区域性均衡，是德国合作金融业保险的重要特征之一。在一般情况下，合作金融机构缴纳的年度保费的90%划归审计协会的存款保险基金帐户，由审计协会负责管理，余下的10%由德国大众银行及莱夫艾森银行协会总部存款保险部负责管理和调剂。当一个审计协会在处理危机事件时，若出现清偿力不足，其不足部分的90%将由其余12个审计协会分摊，（注：德国共有11个区域性的合作社审计协会，6个专业性审计协会，除11个区域性审计协会外，还有2个专业审计协会也负责对合作金融机构的审计，并负责管理合作金融业存款保险基金。）另外10%由大众银行及莱夫艾森银行协会总部存款保险事业部承担。由此体现合作精神和风险共担共济原则。[page] 合作金融保障体系没有设置最高保障责任限额，其目的在于增强存款者对信用合作社的信任。在解决危机事件时，BVR首先通过保障协会对出现困境的金融机构给予担保或保证。如果需要以现金来处理亏损，可以从基金资金中获得贷款。若贷款额度在200万马克以内，当地审计协会就可以视情况而做出决定。超过200万马克的基金贷款申请，需由BVR决策。在必要时，为实现跨区域性均衡，可以动用其它审计协会的基金资金。 3.私人商业银行业的存款保险 1951年巴伐利亚银行基金（Bayerischer Bankenfonds）的创设，标志着德国私人商业银行业存款保险制度的开始。1966年，在德国私人商业银行协会的筹措下成立了跨区域性的私人商业银行业共同基金，即所谓的救急基金（Feuerwehrfonds），以保障小额存户安全。该基金的承载主体是德国银行业联邦协会（Bundesverband deutscher Banken，简称BdB）。 基金集中由BdB管理，并为其特殊资产，由成员缴纳的费用形成。现行私人商业银行业存款保险制度是1976年5月据《德国银行业联邦协会存款保险基金章程》（Statut des Einlagensicherungsfonds des Bundesverbandes deutscher Bank e.V.）在原基金上重组而成。该基金之主要宗旨在于对发生临时性支付危机的金融机构提供援助，防止金融恐慌的发生，保护存款者的利益。1976年的存款保险基金章程规定了与基金筹集和运作的有关细节。几乎所有的私人商业银行及抵押信贷银行、船舶银行、吸收存款的分期付款银行均加入了该基金。虽然没有法律强制所有私人商业银行都必须加入保险基金，但除少数几家在德国经营的外国银行分行外，几乎德国所有的私人商业银行都已加入该基金。因此，在德国的存款保险机制下，自愿保险原则体现得较为充分。新注册设立的银行，首先必须加入银行协会，而银行协会则先鼓励其加入存款保险基金，这还成为金融当局核发经营许可的最主要的参考条件之一。加入保险基金的成员需满足的前提是获得联邦金融监管局授予的金融活动许可、成为德国银行审计协会的成员。同时，应保持必要的流动性及其满足金融法的有关要求。BdB定期公开参与基金的所有银行的名单。基金之最高管理机构为存款保险委员会（Ausschuss für die Einlagensicherung）。 基金原则上对银行业务中涉及的银行对所有的对非银行机构的债务、对投资公司的债务、债券等保管银行业务的债务均予以保障，但每个债权人的最高保障额为出现支付危机的银行上年度末责任自有资本金（由原始资本、银行拥有的股份额、从利润中提取的积累与发展基金三部分构成）的30%.例如，德国西北部的明兴格拉德巴赫CC银行（Moenchengladbacher CC-Bank）1993年底的责任资本金为1.816亿马克，该银行每个债权人的保额可达5400万马克，只有当客户在该银行的存款额超过5400万马克时，当该银行倒闭的情况下才会受到损失，而这种情况是很少见的，客户实际上受到全额保障。受到保障的有活期、定期、储蓄存款及非银行客户的记名式储蓄券。在计算被保护的客户的债权时，是用该客户对该银行的所有的债权减去对该银行的债务。不受保障的是以银行不记名可转让证券方式所表明的债权债务关系、其它金融机构对该银行的债权（投资公司的基金资产债权除外）及该银行的发行的所有权凭证。此外，出现支付危机的银行的业务主管、合伙人、理事会和监事会成员及他们的配偶和未成年孩子拥有的对该银行的债权也不受保护。鉴于以银行不记名可转让证券方式实现的债权债务关系越来越多，受保障的要求也越来越强烈，因此，这一点也被认为是存款保险制度之不足。 存款保险基金的成员银行，每年6月30日以其上年度末对客户负债余额的0.3‰向BdB缴纳年度保险费。对于不动产抵押银行，鉴于其业务结构不同和保障范围有限，其缴费计算基础不同，缴费比例也不一致。当基金资产不足以承担支付需要时，BdB理事会讨论通过后，可以要求成员银行缴纳年度特别费用，章程也规定，若基金资产已集中到一定程度，年度保费也可以减免甚至取消。新加入基金的银行，除缴纳当年度费用外，还需一次性缴纳相当于当年度费用3倍的基础费用。 那些没有加入存款保险机制的金融机构，将受到1998年成立的德国银行赔偿机构有限公司的保护。根据法律和按照1994年欧盟原则条例设定的最低标准，该机构对每个存款户存款的90%给予保护，但每个存款户的最高保障额为2万欧元。由此，大多数私人商业银行通过存款保险基金对其客户提供的保障要远远高于此限额。 三、德国存款保险的制度特征 1.建设存款保险制度是金融机构的自觉行动 1974年以后，除法定金融机构的加强外，德国银行协会建立在自愿基础上的存款保障也赋予了新的内容，立法者也肯定了建立在自愿基础上的存款保障，有利于银行体系在竞争中因面临不同风险而采取不同的措施。因此，1976-77年，德国银行业的三大群体（合作银行、储蓄银行和商业银行）改造了其存款保障机制，发展成目前所具有的形式。那些拥有较高存款金额的存款者，面临风险型决策时，可以在银行协会就金融机构对存款的保障情况进行咨询。不同的存款保障体系新条例产生以来，银行业领域有许多撤并事件发生，但是却没有发生较大的金融危机事件。 三大存款保障体系均对国内、国外存款者给予保障，也不论存款货币的种类如何。虽然金融机构和债权人均有了保障，但这种保障体系没有涉及到对整个金融业的普遍性危机事件的处理问题。就保障对象的不同，保障体系可以区分为对金融企业的保障体系和对存款者的保障体系。储蓄银行业及合作金融业的保障体系属于前者，而私人商业银行业的保障体系属于后者。 2.以协会为载体是三大存款保险机制的共性 德国政府不直接对银行业的存款保险活动进行干预，因而德国存款保险体系中的三大组成部分都是由各有关行业协会直接管理和经营的。这样：（1）所有保障机制的成员金融机构，均必须缴纳一定的保费，形成保险基金；（2）存款保障涉及到金融机构的国内外分支机构；（3）受保护的是储户的存款，不论其是以何种币种形式存在：（4）国内外存款者受保护的程度是一致的；（5）基金管理者按章程处理保险事故时，也允许各种辅助性措施的介入；（6）受保护的债权人及金融机构在法律上均没有对保险机构的追诉权；（7）存款保险机制不对金融金业面临的普遍性危机给予保障。 为避免金融机构远离保险机制，根据德国金融法第三十二章第三段，联邦金融监管局在给予金融机构存款业务经营许可审查时，还告知其可能所属的协会，由此，协会在营业许可颁发前就可以知道，根据保险机制运作章程，是否吸收其加入保险运作机制。不过，联邦金融监管局独立决定是否颁发营业许可。[page] 金融机构可以就其在存款保险基金的所属情况客观地向客户提供情况，但不允许以此做广告。德国联邦银行协会基金章程中还包含有这方面的条款。在德国金融法中还指出，若一个金融机构没有加入保险运作体系，应该在其普通业务条款、价格公告、客户存款帐户开立申请说明书中表明。若退出保险运作体系，也应及时地以书面形式告知其非银行客户。 3.存款保险成为稳定银行体系的基础 有效运作的存款保险机制，需有一个最高的保障限额。在德国，不论是对存款者直接保护的私人商业银行存款保险体系，还是间接地对存款者保护的储蓄银行及信用合作业存款保险体系，其保险基金章程中均规定，每个存款者的保障额度为银行责任自有资本的30%.当然，保险机构必须拥有一定的资金，即再融资可能性，以便在出现危机事件时能够及时地应对。目前，供德国存款保险体系支配的财力及其调节工具，已经完全能够应对危机事件，而不会给被保护的存款者造成损失。 德国联邦银行本身并不是存款保障机制的一个组成部分，同时，金融机构在需要保险机构的扶持时，也不需要联邦银行的批准。联邦银行也不发挥保险机构的“最后贷款人”的作用。在以市场为导向的组织体制下，保护出现支付危机事件的金融机构，不是中央银行的任务，德国联邦银行法在这方面已有明确的界定。中央银行仅以购买债权和抵押方式提供资金。那些信誉较好的金融机构，在出现流动性危机时，可以通过上述Liko-Bank再融资。德国联邦银行从一开始就着力避免在稳定政策方面的任务与银行体系安全保障方面的任务之间的冲突。 4.存款保险享受税收优惠政策 税务部门对保险基金所实现的收益，例如保险基金的投资收益等，只要是用于基金章程所规定的扶持银行和保护银行债权人权益之目的，就免征公司税，营业税和财产税。 5.对存款者的高保障 德国信用合作社、储蓄银行及其信贷银行的存款者，所受保障的最高限额是所在银行责任自有资本的30%.那些小型的金融机构，其最低自有资本为600万马克（约300万欧元），其每个存款者所受到的保障至少达到180万马克（约90万欧元），实际上是受到完全的保护。而在其它一些国家，保险额明显低于德国，如法国仅约6万欧元，英国约2.5万欧元，意大利约为60万欧元，荷兰约2万欧元，希腊约2万欧元，美国最高保障额不到9万欧元，日本不到7万欧元，加拿大不到5万欧元。（注：Deutsche Bundesbank，Juli 1992，P36；2.BdB，1999.） 四、德国存款保险制度建设对我国的启示 德国存款保险制度建设已经有了70年左右的历史，为我国的存款保险制度建设提供了可资借鉴的丰富经验： 1、存款保险制度发挥作用的前提是银行真正成为市场活动主体。在中国的主要问题是消除政府对银行公开的和隐形的信用担保，应让银行在市场竞争中求生存，优胜劣汰，资不抵债就应该破产清理。也只有这样，银行才能在危机中不断地扩张自身资产实力。亚洲金融危机以后，中国金融理论与实务部门对建立中国存款保险制度的探讨较多，并且较多的意见均倾向于首先在农村信用社领域建立存款保险制度，以克服农村金融体制的脆弱性，这在中国农村信用社真正成为市场主体之前，是没有必要的，要建立农村信用社领域的存款保险制度，前提也是农村信用社系统债权制度、经营机制改革的深化。 2、改革国有商业银行制度，拆分国有商业银行，建立地方性中小商业银行，消除国有商业银行市场垄断地位，明晰所有银行和其他金融机构的产权，可以为存款保险制度作用的发挥创造制度基础。 3、存款保险应该设置一个适宜的、对存款额的最大保险补偿百分比以及一个适宜的保险补偿额上限。对存款额的最大保险补偿百分比应该低于100%，一般应在90%左右。1998年8月1日生效的德国存款保险与投资者补偿法（ESAEG）规定每个存款者的最大补偿额为存款额90%，限额为2万欧元。这就是一个非常好的发展走向。最大补偿额占存款额的百分比过高以及保险补偿额上限过高，不利于存款者提高其风险意识，存款者会因此失去甄别和选择更安全信贷机构的动力，银行系统本身也会出现道德风险，弱化风险防范意识。最大补偿额占存款额的百分比过低，以及保险补偿额上限过低，会导致对存款者的存款保护水平过低，容易在银行发生问题时引发存户挤兑和系统性金融危机。 4、应该从整体出发，建立一种覆盖所有银行类金融机构的存款保险体系，包括外资银行在华分支机构。这种体系既可以是分散型的，也可以是集中型的（如单设一个国家级的存款保险公司）。关键在于保障水平应该大致符合上述第3条所要求的条件。如果参照德国历史上形成的做法，可分商业银行，信用社等在各系统内建立存款保障基金，形成一个分散型的存款保险体系。如果参照德国新近的发展经验，在上述分系统建立分散型存款保障基金或机构之外，还可以建立一种集中型的存款保障体系，它负责提供某种最低程度的、统一的存款保险。 5、在建立存款保险制度时，应注意同时建立存款风险公示制度。德国实行的是一种金融机构自愿加入存款保险机制的制度。根据德国金融监管制度要求，金融机构需让客户了解该机构加入了何种存款保险机制，以供存户及时了解存款风险。无论实行强制性还是自愿性存款保险体系，都可以建立类似的存款风险公示制度。 6、存款保险制度只是存款保障制度和金融安全保障制度中的一类制度，应该建立起一套多渠道的存款保险体系，废除国家隐性存款保险体制，以针对存款保险的市场解决方案来取而代之。可以参照德国的做法，把对针对金融机构的流动性安全保障体系与针对存户的存款安全保障体系结合起来。比如，可以参照德国经验，建立流动性调剂银行，帮助陷于流动性困境的银行，维持金融机构的信誉。这实际上是一种间接性的存款者保护。流动性调剂银行的参股资金来自于中央政府和各大银行及其他信贷机构。 何广文 冯兴元 |
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