| 问题 | 污染者负担原则与环境责任保险制度冲突抑或兼容 |
| 释义 | [摘要] 污染者负担原则与环境责任保险制度是随着环境问题的突出而产生的原理与制度，前者注重于追究污染者自身责任，后者着力于污染者分散自身风险。本文通过分析二者的产生背景、功能与目的，以责任社会化为衔接点，着重说明二者存在着密切联系。它们既保护了受害人的利益，又较好地考虑到了加害人的利益，同时又兼顾了社会利益，从而有力地实现了法之公平效益价值。 [关键词] 污染者负担原则 环境责任保险 责任社会化 社会利益 一、问题的提出 从环境经济学的角度来看，污染者负担原则与环境责任保险制度都是环境经济学在环境法律制度中的具体体现。简单地讲，污染者负担原则(Polluter Payers Principle，简称PPP原则)是指对环境造成污染、破坏的单位与个人等必须承担相应的赔偿、补偿责任，并且还需要承担一定的污染治理责任。[1]环境责任保险(Environmental Liability Insurance)是指以被保险人因污染环境或破坏环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为标的责任保险。[2]环境责任保险制度是被保险人转移自己风险的一种工具或手段，而污染者负担原则强调污染者自身的责任，在一定程度上杜绝责任人转移自己的责任。显然，从责任承担者与制度目的上来说，二者似乎存在着一定差异，这体现在：首先，从污染者负担原则角度出发，污染者负担原则将污染者与环境责任保险制度隔离开来，污染者只能自己承担责任，而不能与保险人共同分担治理环境损害的费用。[3]其次，从环境责任保险制度角度出发，环境责任保险制度又将本应由被保险人承担的责任转移给了其他投保人共同承担，即将其责任分散由社会承担，这似乎在一定程度上对污染者负担原则予以否定。前述差异似乎意味着二者在制度功能上存在某种冲突。但是，随着社会的发展，环境责任保险制度与污染者负担原则在环境法律领域之应用却日益广泛，并没有因为前述差异而相互排斥，这是否又意味着二者不存在冲突? 二、污染者负担原则的产生背景、功能与不足 1.污染者负担原则产生背景 从污染者负担原则的源头来说，它起初是以谋求平等贸易政策立场为目的。[4] 而作为环境法领域的原则之一，污染者负担原则是随着环境问题的日益严重性与经济学外部性理论的影响而运用于环境法领域的。在经济学中，外部性是指实际经济活动中，生产者或经营者的活动对其他消费者与生产者超越活动范围的利害影响。按照传统福利经济学的观点，外部性是指一种经济力量对于另一种经济力量的“非市场性”的附带影响，是经济力量相互作用的结果，外部性包括正外部性与负外部性。[5]负外部性是指主体将获得利益的成本转嫁于他人来承担。具体到环境问题负外部性问题来说，它是指生产者、经营者或消费者等行为主体在利用环境追求利益的同时所带来的负面效用或后果转由他人或社会来承担。[page] 众所周知，环境乃典型的公共物品，它具有公共性、无偿性与非排他性等特征。其公共性是指环境不为任何一个人所有，人们都可以利用之;其无偿性是指行为人对环境的使用与消费并不需要支出一定成本;其非排他性是指某个人对环境的使用、消费不妨碍另一个人对环境的使用、消费。环境所具有的独有特性决定了市场调控作用必然失灵。由此，在传统市场经济理论的驱动下，在自己私人成本少于社会成本的情况下，经济人基于自己最大利益的考虑，会不顾一切地利用、使用与消费环境。然而，环境的承载能力是有一定限度的，超过了一定的限度，人类的行为活动就会带来一系列问题。例如土地沙漠化、河流干涸、温室效用等等。这一系列的问题尽管是由单个经济人行为所带来的后果，但是他们利用、使用与消费环境所带来环境污染与环境破坏成本则由整个社会来承担。 显然，环境的公共特性是环境利用者不计后果利用环境的原因之一，并且因环境问题潜伏性、滞后性等特性，环境加害人往往具有不确定性，由此带来了两个不良后果。一方面，环境加害人往往“逍遥”于法律之外，他们没有承担他们应该承担的环境损害赔偿、补偿责任或者环境治理责任，另一方面，这也导致了环境污染或破坏的受害人无诉求对象可寻。因此，作为市场失灵的补充，国家宏观调控有必要通过制度安排强化行为人的个人责任，必须将这些环境事故带来的后果由行为人自身来承担。“污染者负担原则”正是在这一情形下得以广泛应用的，它通过“相当因果关系原则以及无过错责任原则”等原理强化了环境利用者的环保意识与责任。 2.污染者负担原则的功能与不足 (1)污染者负担原则的功能 污染者负担原则强化并确定了环境污染或破坏加害人的责任。该原则不仅要求污染者要承担因自身过错所带来的后果，也要承担在法律范围内的活动给社会环境所带来的不良后果。根据传统民事侵权过错责任归责原则，在环境侵权加害人存在过错前提下，加害人理当要承担自己行为所带来的后果。同时在许多情况下，基于环境侵权行为的特殊性，“加害人”是在合法范围内实施自己行为的，其单个行为并不会酿成环境事故，但因多个“加害人”的综合行为则有可能产生环境污染事故。[6]此时，国家通过归责原则的无过错化，要求“加害人”承担自己行为所带来的后果，这就直接或间接地带来以下两个方面的积极影响。 1)较好的保护了受害人利益。首先，因环境侵权的潜伏性特点，受害人往往难以找到明确的加害人，所以尽管自己遭受了损害，但是因无明确的诉求对象，受害人也只能望“害”兴叹;其次，因环境侵权的科学技术性较强，即使受害人发现了侵权人，但因受害人举证方面存在着困难，这就导致了许多污染者或环境破坏者逍遥于法外;最后，环境侵权具有持续性与损害后果严重性性的特点，这决定了受害人必须得到及时救济的必要性。基于上述理由，在结合传统侵权特点的基础上，污染者负担原则通过“举证责任倒置”、“无过错责任原则”以及“相当因果关系”理论的运用，较好地追究了污染者的责任，保护了受害人的权益。[page] 2)兼顾了个人经济利益与社会环境效益的统一。污染者负担原则以法律的强制性与规范性，明确规定污染者和破坏者的责任。它要求环境保护与人们的经济利益和其他利益相结合，综合平衡了个人经济利益与社会环境效益、短期利益与长远利益之间的和谐统一关系。 (2)污染者负担原则的不足 污染者负担原则功能主要在于解决加害人责任承担问题以及受害人的赔偿或者补偿问题。但是因环境事故潜伏性与严重性等特点，一旦环境问题产生，依据污染者负担原则，污染者要承担自身行为全部后果。此时，往往导致加害人倾家荡产，进而影响到整个社会的经济发展。另一方面，作为附带性的后果，当加害人在无力承担全部后果得时候，受害人同样得不到充足的补偿或赔偿。因此，国家作为宏观调控的主体，必须衡量制度的协调与补充，在严格贯彻污染者负担原则的同时，必须探求配套制度的设计，以最大限度地协调各个市场主体的利益关系。 三、环境责任保险制度的产生背景与功能 1.环境责任保险制度产生背景 环境责任保险制度是责任保险制度中的一种，因此，要理解环境责任保险制度，我们首先就必须分析保险与责任保险制度的相关内容。根据德国有关学者对保险的定义，保险是指以通过集合充分多数的个别经济带来的危险平均为基础，有计划地满足对个别来说不确定的、对整体来说是可以评价的货币需要，[7]其基本职能在于损失补偿与经济给付。责任保险作为一种保险业务，产生于19世纪的欧美国家，20世纪70年代以后在西方工业化国家得到了迅速的发展。[8]它是指以被保险人对第三人依法应负赔偿责任为标的的保险，由保险人负补偿责任之保险。[9]依我国保险法(2002)第50条第2款[10]之规定，责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为标的之保险。其标的可以是过失责任，亦可以是契约上的责任，还可以是绝对责任(absolute liability)，即无过失责任。[11]显然，责任保险制度之标的是被保险人对第三者的“赔偿责任”。 环境责任保险作为责任保险的一种，它是在公众责任保险的基础上发展出来的新的责任保险类型，通常是指以被保险人因污染环境而应承担的环境赔偿或治理责任为标的之责任保险。环境责任保险是保险业中一个迟来的新客，它是随着污染事故的不断出现与公众环保意识的不断提高而诞生的。目前，在世界各主要发达国家中，环境污染责任保险业务与保险制度已经进入较为成熟阶段，并成为各国通过社会途径解决环境损害赔偿问题的主要方式之一。[12] 例如，德国于1991年依法强制实行环境责任保险，要求所有的工商企业者都应该投保环境责任保险。并且，《德国环境责任法》第19条规定了环境责任保险制度，其目的在于确保环境侵权受害人能够得到充分赔偿、加害人能够切实履行其赔偿义务。瑞典《环境保护法》第10章第65条规定，对人身伤害和财产损失，由环境损害保险提供赔偿，政府或者政府指定的机构应当按照批准的条件制定保险政策(环境损害保险)。同时，英国《核装置法》(1965)、日本《公害健康损害补偿法》(1973年)及美国《资源保全与恢复法》(1976年)等法律也对环境责任保险作了相关规定。[page] 环境责任保险制度之所以能够得到如此广泛的应用，它有着深刻的社会背景。现代大工业所导致污染过程的复杂性、缓慢性与累积性及损害后果的严重性对传统民法中的归责原则提出了挑战。传统的自己责任、个人责任原则下的“损失转移”(shift of loss)转化为现代社会的“损失分配”(distribution of loss)、“损失分散”(spread of loss)。顺应这种趋势，环境责任保险制度得以产生。[13]该制度通过责任的社会化从而赢得了社会的青睐，即突破传统的个人责任原则，通过损失的转移，合理转嫁自己的风险，从而集合社会的力量为自己所用。 2.环境责任保险制度功能 (1)环境责任保险制度有利于污染者分担自身的风险责任，以更多的资金投入到生产中。通过环境责任保险制度的运用，责任人与保险人签订责任保险合同，当环境损害发生时，由保险公司承担环境加害人之行为所带来的后果，加害人的代价仅仅是保险费[14]的合理支付，其自身资金可以更多地投入到社会经济发展项目上。 (2)环境责任保险制度有利于受害人的救济。因环境责任事故的严重性，往往导致污染者或破坏者“倾家荡产”，受害人通常难以得到充分的救济。通过环境责任保险制度的运用，受害人不仅直接可以向加害人请求赔偿或补偿，而且可以通过加害人请求权的转移，受害人可以向保险人请求履行他们责任保险合同义务。[15] 四、污染者负担原则与环境责任保险制度的兼容 通过上述对污染者负担原则与环境责任保险制度的分析，我们可以知道，污染者负担原则与环境责任保险制度都是环境经济学原理或制度，从其历史渊源来讲，污染者负担原则与环境责任保险制度都是基于环境问题而产生的制度原理。 1.二者兼容的法理基础 (1)个人利益与个人利益以及个人利益与社会利益相协调的必然要求 制度的存在与发展必须以社会发展需求为依托，污染者负担原则的功能主要在于解决环境加害人的责任问题。过去，因环境侵权问题的特殊性，许多环境侵权人游离于法律制度调控范围之外，导致了受害人救济的无助。污染者负担原则强化了加害人的侵权法律责任，较好地保护了受害人的利益。然而，随着经济的进一步发展与法律制度的进一步完善，环境侵权领域广泛推崇“无过错责任原则、相当因果关系原则以及举证责任倒置原则”等，环境加害人承担不利后果的可能性急剧增加。鉴于环境侵权后果的严重性，这往往使得加害人难以承受沉重的环境侵权责任。因此，在制度设计上，国家必须考虑加害人的利益，作为调控手段之一的环境责任保险制度就是在综合传统民事责任制度以及污染者负担原则基础上而产生的新制度。它在一定程度上侧重于兼顾加害人的利益，避免加害人走上穷途末路、倾家荡产。[page] 所以，站在法律价值追求的角度，污染者负担原则与环境责任保险制度较好地平衡了环境加害人、受害人与社会之间的利益关系。一方面，污染者负担原则比较好地保护受害人利益，另一方面，环境责任保险制度则较好地保护了加害人利益。综合两项制度，则又较好地兼顾了社会利益，二者实现了个人利益与社会利益的统一。 (2)侵权损害责任社会化的必然要求 由于作为传统侵权行为法个人自己责任、过失责任基础的经济、社会伦理已经无法适用新的形式，如何修正以过失责任归责原则为核心的传统民事侵权理论和制度，遂成为各个国家和地区法制建设所面临的共同课题。而出于维护公平正义照顾弱者稳定社会政策的考虑，现代侵权行为理论和制度的一般发展趋势是侵权损害填补责任的社会化。[16]具体到环境侵权领域，污染者负担原则比较强调污染者或侵权人的个人责任，而没有全面具体考虑到加害人的经济能力。环境责任保险制度正是基于这一背景而得以产生的，它通过将环境侵权行为所生损害视为社会损害，使侵权损害赔偿制度与环境责任保险制度等密切衔接，通过周密的制度设计，由社会上多数人承担和消化损害，从而使损害填补不再是单纯的私法救济，既可及时充分的救助受害人，维持社会稳定，又可以避免加害人因赔偿负担过重而破产，保持经济发展。[17] 2.二者兼容的体现 (1)污染者负担原则应是环境责任保险制度存在前提 在一般责任保险领域，只有在存在责任的前提下，才存在保险;在环境责任保险法律领域，同样贯彻着“无责任则无保险”的原理。换句话说，环境责任保险制度作为责任保险制度的一种，其存在必须以“环境责任”存在为前提。根据污染者负担原则，污染者给他人造成损害时，污染者要承担的责任范围包括赔偿责任、补偿责任与污染治理责任等。[18]这些责任为责任人环境责任保险的投保提供了前提。 (2)环境责任保险制度并没有导致污染者责任的转移 严格说来，在环境污染事故中，污染者仍是责任的承担者。只是基于经济发展利益的考虑，责任人通过环境责任保险制度来转嫁自己的损失，其代价就是预先支付保险费。此时，我们不可以认为环境责任的责任人为保险人。因为从性质上来说，保险人支付保险金并不是向受害人承担责任，它承担的是基于与被保险人签订保险合同而必须履行的义务。在环境责任保险合同中，被保险人通过与保险人签订保险合同并支付保险费，由保险人来履行被保险人的环境损害赔偿或者补偿责任。[page] 结语 污染者负担原则是一种强化污染者责任的一种制度，它有利于防止污染者逃避责任，确保受害人利益得到“保护”。而环境责任保险制度则是一种分散污染者责任的一种制度，是责任社会化一个重要体现，它不仅有利于分散环境责任人的赔偿责任，也有利于受害人的受害请求权得到“充分保护”。在制度功能上，二者实现了利益最大化。 注释 -------------------------------------------------------------------------------- [1]《中华人民共和国环境保护法》第41条第1款规定：造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。 [2] 邹海林著：《责任保险论》，法律出版社，1999年版，第100页。 [3] 高家伟著：《欧洲环境法》，工商出版社(北京)，2000年版，第56页。 [4] (日)宫本宪一著、朴玉译：《环境经济学》，生活·读书·新知三联书店，2004年版，第235-236页。根据OECD(经济合作于发展组织)出版的《PPP》文献，它对该原则作了如下叙述：为了促进对稀缺环境资源的合理利用，回避国际贸易及投资的弊病，需要设置防止与治理污染的装置而在分配伴随着设置这些装置而发生的费用时，必须遵循的原则是所谓的PPP原则。当PPP原则得到确认时，污染者承担多少，已不是问题，其目的仅是为了避免政府在国际贸易方面提供不适当的政府环境补贴。 [5] 汪劲著：《环境法律的理念与价值追求————环境立法目的论》，法律出版社，2000年版，第160页。 [6] 例如，在某一个地区，因企业发展需要，企业申请排污许可，行政机关依据法律相应地给这些企业颁布了排污许可证，为此，这些企业的排污行为是符合法律、法规规定的;但是，因各个企业所排废弃物基于化学反应则有可能产生污染事故。 [7] 方贤明编译：保险的概念，载于上海保险1998年第2期。 [8] 樊启荣编著：《责任保险与索赔理赔》，人民法院出版社，2002年版 [9] 陈云中著：《保险学》，台湾五南图书出版公司，1985年修订版，第504页。 [10] 2009年10月1日实施的新《中华人民共和国保险法》第65条第4款规定了责任保险概念。 [11] 陈凌、何燕：《环境责任保险研究》，载于内蒙古环境保护第14卷3期，2002年9月。 [12] 安树民、曹静：试论环境污染责任保险，(长春)载于中国环境管理，2000年第3期。[page] [13] (台)王泽鉴：《民法学说与判例研究》(2)，中国政法大学出版社，1997年版，第150-168页。 [14] 保险费是指投保人为使保险人承担保险责任而向保险人支付的费用，它构成了保险人在发生保险事故时按照合同承担保险责任的代价。 [15]《中华人民共和国保险法》(2002)第50条第1款规定：保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。 [16] 王明远著：《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社，2001年版，第134-135页。 [17] 王明远著：《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社，2001年版，第124页。 [18] 赔偿责任是指污染者造成的对第三人的损害;补偿责任主要是指尽管没有对第三人造成明显的损害，但是有必要对污染源周围的“受害人”给予一定程度上的补偿，合理平衡双方当事人的利益关系;治理责任则是指污染者对环境污染治理所支付费用的责任。根据环境责任保险制度，其标的主要是指被保险人对第三人的赔偿与补偿责任，显然，在责任范围上，与污染者负担原则具有一定的融合性。 参考文献 著作类 [1] 郭明瑞、房绍坤、於向平：《民事责任论》，中国社会科学出版社，1991年版。 [2] 黄华明著：《风险与保险》，中国法制出版社，2002年版。 [3](台)袁宗蔚著：《保险学》，首都经济贸易大学出版社，2000年版。 [4] 陈云中著：《保险学》，台湾五南图书出版公司，1985年修订版。 [5](挪威)卡尔。H.博尔奇著：《保险经济学》，商务印书馆，1999年版。 [6](日)原田尚彦著、于敏译：《环境法》，法律出版社，1999年。 [7](美)J.G.阿巴克尔等著：《美国环境法手册》(中文版)，中国环境科学出版社1988年版。 论文类 [1] 贾爱玲：环境责任保险的运作机制，载四川环境2003年第22卷第3期。 [2] 王干、鄢斌：论环境责任保险，载华中科技大学学报第15卷第3期，2001年8月。 [3] 赵旭东：环境法的“污染者负担”原则研究，载环境导报1999年第5期。 [4] 马丽娟：《欧洲环境责任保险制度的发展》，http://www.law.tsinghua.edu.cn/ts_web/EnvLaw/envpapers.html. |
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