2006-6-13
2006年2月28日，民航总局发布了《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》（以下简称《规定》），自2006年3 月28 日起施行。而1989 年2 月20 日国务院发布、1993年11 月29 日国务院修订后重新发布的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》（以下简称《暂行规定》），自《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》施行之日起同时废止。
一、《规定》的发展与创新
《规定》相当简洁，全部仅六个条文，不到四百个字。虽然简短，却在我国航空运输的损害赔偿方面，颇多创新，粗略观之，有以下几点：
第一，大幅度提高了对旅客身体伤害的赔偿责任限额。根据《规定》第3条的规定，对每名旅客的赔偿责任限额为人民币40 万元，比《暂行规定》的赔偿责任限额7万元人民币翻了好几翻。
第二，提高（增加）了旅客随身携带物品的赔偿限额。对于旅客随身携带的物品的赔偿，《暂行规定》未做规定，这从《暂行规定》的名称就可以看出，它是关于旅客身体损害的赔偿，不涉及旅客随身携带的物品。1985年1月1日制定、1996年2月28日修订的《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》（以下简称《规则》） 第51条第5款首次就旅客的随身携带物品规定了赔偿限额，原文为"由于发生在上、下航空器期间或航空器上的事件造成旅客的自理行李和随身携带物品灭失，承运人承担的最高赔偿金额每位旅客不超过人民币2000元"。根据《规定》第3条第1款第2项，"对每名旅客随身携带物品的赔偿责任限额为人民币3000 元"，整整提高了1000元。因《暂行规定》对此没有规定，因此与《暂行规定》比较，是新规定，是增加的新内容，但是与《规则》相比，则提高了限额。
第三，统一并提高了托运行李和货物的赔偿限额。同样，对于托运行李和货物《暂行规定》没有涉及。《规则》则在第51条第1款规定，对于"旅客的托运行李全部或部分损坏、丢失，赔偿金额每公斤不超过人民币50元"。1986年1月1日制定、1996年2月29日修订的《中国民用航空货物国内运输规则》（以下简称《货物规则》），规定了货物的赔偿限额，即"货物没有办理声明价值的，承运人按照实际损失的价值进行赔偿，但赔偿最高限额为毛重每公斤人民币20元"。《规定》第3条第1款第3项，则明确规定，"对旅客托运的行李和对运输的货物的赔偿责任限额，为每公斤人民币100 元"。可以看出，在《规定》之前，对于托运行李和货物，执行的是两个不同的标准。《规定》则不管托运行李还是货物，一律每公斤100元，简单地说，标准一致，价格一样。
第四，建立了赔偿限额的调整机制。根据《规定》第4条，"本规定第三条所确定的赔偿责任限额的调整，由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行"。这是非常重要的内容。可以说，该条的写入，将第3条的内容动态化，给《规定》注入了活力。《暂行规定》12年来未做修订，虽有方方面面的原因，但《暂行规定》自身并没有建立起一种自我更新的机制，《规定》做到了这一点。
第五，体例上逐渐完善。从体例上来看，《规定》将《暂行规定》、《规则》和《货物规则》中关于旅客、旅客随身携带物品、托运行李和货物的责任限额纳入一体，统一规定，使航空运输承运人的赔偿责任趋于完善。
综上，《规定》无论是在内容上还是在体例上都有发展和创新，具体可概括为三个"提高"和两个"创新"，即提高了旅客、旅客随身携带物品、托运行李和货物三个方面的赔偿限额，在内容和体例两个方面进行了创新。它不仅取代了《暂行规定》，从另一角度而言，也是对《规则》和《货物规则》的修订。它将原先分散在不同法律中的航空运输承运人赔偿责任限额的规定，整合到一部法律中，统一规定，使航空运输承运人责任制度不仅在内容上趋于完善，体例上更加完整，更重要的是，它反应了社会经济的发展变化，顺应了航空运输实践的需要，将促进航空运输的发展。
二、需要探讨的问题
（一）赔偿责任限额--保留还是放弃？
在航空旅客的身体损害赔偿上，《规定》对每名旅客的赔偿责任限额为人民币40 万元，这是最高限额。这也是沿袭了《暂行规定》的做法。这种做法本无可厚非。但在我国于2005年批准1999年《蒙特利尔公约》以后，有一个问题需要我们考虑，这就是国际国内航空旅客运输损害赔偿责任的协调问题。在此之前，我们在航空旅客运输的损害赔偿上，不管是国内运输还是国际运输，不管是根据国内法还是国际法的规定，有一点是相同的，那就是都规定了最高赔偿限额，只不过是赔偿限额不同，国际航空运输限额高于国内航空运输。但1999年的《蒙特利尔公约》，一改以前的国际公约的规定，对于旅客人身伤害，基本上放弃了限额赔偿，实行有条件的无限额赔偿，而根据《规定》，还是实行限额赔偿，一如从前，并且规定了最高限。这样，在航空旅客运输的赔偿责任制度上，因区分国际运输或国内运输而实行不同的赔偿制度，或者说是一种双轨制。与《中华人民共和国国内航空运输损害赔偿规定》（征求意见稿）第4条相比，是一种退步。征求意见稿第4条借鉴了《蒙特利尔公约》的规定，实行双梯度责任制。
（二）赔偿限额的调整机制--如何调整？
《规定》建立了赔偿限额的调整机制。但该机制是有欠缺的，缺乏完整性。它规定了进行调整的机关，但没有规定调整的依据以及调整的周期。1999年《蒙特利尔公约》通过其第24条的规定，建立了限额的定期审查机制。其审查的依据或标准，明确规定为是有关的通货膨胀因素。在审查的周期上，以采取定期审查为主（五年）、不定期审查为辅的原则。《规定》在审查周期上，似乎是以不定期审查为原则。这样规定，有很大的灵活性，也会有很大的随意性。好处是主管机关可以根据形势变化及时审查并做出调整，但也会出现主管机关怠于行使职责的情况，即存在多年不做审查的可能性。重要的不是说一定要定期对限额做调整，而是定期对限额进行审查，如果限额与社会经济发展以及人民生活水平相适应，可不做调整，反之，则应做调整。
总之，在航空运输的损害赔偿方面，《规定》摈弃了不合时宜的东西，解决了旧法规因"年久失修"所带来的问题，不乏发展和创新。但同时也应该看到，《规定》是在《民用航空法》和《暂行规定》的框架下做的修订，是在旧"体制"内做了一个小小的"手术"，并未摆脱前者的窠臼，也未能借鉴相关国际公约的最新发展变化，或者说借鉴的并不彻底，这是美中不足的地方。
（写于2006年3月3日，3月10日修改，发表于《民航管理》2006年第4期）
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