| 问题 | 农村住宅法律地位评析 |
| 释义 | 农村住宅法律地位评析 〖内容提要〗本文通过对农村住宅特殊的法律地位及形成原因的分析，提出在社会主义市场经济建设过程中，旧制度已暴露出诸多弊端。文章最后提出了我国农村住宅制度的改革思路——宅基地的农民个人所有化。 我国《宪法》第十三条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其它合法财产的所有权。”可见，公民的房屋作为一种所有权标的物，在我国有明确的宪法地位。但细加分析，相关部门法对农村住宅和城镇居民住宅却由不同的法律文件确立了不同的法律地位。 城镇居民住宅从产权取得、流转、担保到产权登记等均有完善的、系统的房地产法律明确其法律关系，房主拥有完全所有权，可以自由将房屋上市交易。而关于农村住宅的法律地位，相关法律规定很不完善，并且六十年代到八十年代的规定占了重要部分，尽管一九九八年修订土地管理法涉及农村宅基地问题，但基本内容与六十年代的规定一脉相承，而且相关的理论研究也很少提及。农村住宅似乎成了被法律遗忘的角落。这是农村住宅历史上在整个国民经济及社会生活中所处的地位决定的。我国社会已逐步进入转型时期，随着社会主义市场经济体制逐步确立，农村经济的快速发展以及城市化进程的不断加快，，研究并解决农村住宅的法律问题已迫在眉睫。 农村住宅法律地位分析 首先，农村村民对其住宅拥有所有权，可以占有、使用也可以出租、买卖。民法通则、继承法等都将房屋作为公民的一项所有权标的物。 第二，农村村民对其住宅拥有的是一种受限制的所有权。表现如下： （一）没有完全的收益权，不可自由出租。将房屋租赁给他人以收取租金，这是对房屋行使收益权的主要表现形式。但农村村民不可自由出租其住宅，否则，不能再申请宅基地建房①。尽管有关法律规定明确了农民可以将其房屋出租，但由于有了上述限制，出租实质上难以实现，尤其在农民无法进城购房的过去②，出租更是不可能。 （二）不可自由买卖。根据土地管理法的规定，每个农户只能申请一处宅基地，因此买方必须是没有宅基地的农民；农村村民将住宅出卖后，不得再申请宅基地建房；另外，由于农村住宅使用的土地属于特定集体经济组织所有，农村住宅的买卖只能在同一集体经济组织成员内进行，否则，该集体经济组织将因该行为可能损害其利益而否认其效力，因此，有些地方法规或规章对此作出明确规定③。上述规定都是对农民自由买卖房屋的限制。 （三）不可设定抵押。担保法尽管没有明确禁止对农村住宅设定抵押，但从其列举的应办理抵押物登记的范围分析，该法是将农村住宅视作另类的。国家土地管理局1995年9月11日发布实施的《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》及1997年1月3日发布实施的《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》中，在有关农村土地使用权抵押登记方面，规定了可用于抵押的集体土地使用权，只有两种情况即“乡（镇）村企业厂房等建筑物抵押涉及集体土地使用权抵押的”和“以承包方式取得的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的集体土地使用权”，而且，上述土地抵押均须经所在土地所在者同意。可见，农村住宅范围的土地使用权是被排斥在抵押登记范围之外的，因此，农村住宅同样被排斥在可抵押的财产之外。另外，作为抵押物，法院也难以强制执行，如强制对社会公开拍卖或变卖，作为宅基地所有者的集体经济组织将不会支持，因为使用宅基地是特定集体经济组织成员的权利，该组织之外的主体使用的，首先需要将集体土地征为国有；如在同一集体经济组织成员内出卖的，将因买方宅基地使用状况限制（一户只能使用一处宅基地）而难以成交。 第三、农村住宅属于特定主体的生活资料，不具有资产性。 （一）权利主体特定，特定村民向本集体经济组织申请获得宅基地建房后，该房屋只能属于特定集体经济组织的特定村民。 （二）可用于生活需要，但不可上市交易。具有使用价值，没有交换价值，集体土地本来就不可直接出卖；价格不可确定，价格由价值决定，受供求关系影响，但实际上无供无求的现状难以形成价格。 农村住宅的上述法律地位与宅基地的属性密不可分。农村住宅与城镇居民住宅之所以法律地位相异，按形式逻辑学求异法规则，原因就在于宅基地所有权性质不同，前者属于农民集体所有，后者处于国有。因此，研究农村住宅法律地位离不开对农村宅基地属性的分析。 农村宅基地属性及成因 经济基础决定上层建筑，任何法律制度的立、改、废，均由一定历史条件下的综合社会环境决定和影响，通过对某项法律制度历史渊源的考察，分析其历史背景，我们才能探究问题的实质和解决问题的途径。 一、建国以后宅基地制度的历史演变 一九五O年六月颁布实施了《中华人民共和国土地改革法》，废除了封建的土地制度，实行耕者有其田的土地制度，将没收和征收的土地统一分配给了无地或少地及缺乏其他生产资料的农民所有。自此，每个农民均拥有一份土地所有权，当然也拥有一份宅基地。 五十年代社会主义改造时期，中共中央先后作出了若干有关合作化的决议提倡在土地私有制的基础上，根据农民自愿和互利，实行以土地入股为特点的农业生产合作社或称土地合作社。自此开始了从土地私有向公有的过渡。五十年代末至六十年代初，实行人民公社化，将所有土地公有化，一九六二年九月中共中央八届十次全会通过了《农村人民公社工作条例修正草案》（又称《六十条》），进一步稳定农村土地集体所有制度，规定人民公社的基本核算单位是生产队，生产队范围内的土地都归生产队所有，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等。一九六三年三月二十日中共中央《关于社员宅基地问题作一些补充规定的通知》提出：“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变。”通过上述规范性文件，确立了社员宅基地属集体公有的体制，但《通知》又规定“社员新建住宅占地无论是否耕地一律不收地价”。 一九八二年二月十三日国务院发布《村镇建房用地管理条例》着重规定了宅基地用地面积标准，同时又对社员对宅基地的使用期作了规定：社员迁居并拆迁房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用。废除人民公社制度后，一九八六年六月二十五日，颁布了建国后第一部《土地管理法》，该法第六条第二款规定“宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”同时又对可申请的宅基地面积作了限制“农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”农村村民使用宅基地有了面积限制，但当时尚无有偿使用的规定。 一九九三年三月八日，国务院批转了国家体改委《关于一九九三年经济体制改革要点》，“逐步推行农村宅基地有偿使用。”此后很多省市如浙江省、上海市等作出了宅基地有偿使用的规定。但一九九三年七月二十二日中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》取消两项收费：农村宅基地有偿使用收费和农村宅基地超占费，以减轻农民负担。 一九九八年八月二十九日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订《中华人民共和国土地管理法》，取消了修订前关于“城镇非农业户口建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不行超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”的规定，城镇居民不再获准使用集体土地建房。 二、农村宅基地的属性 通过对上述宅基地制度历史演变过程的分析及现有法律规定可以归纳出，农村宅基地具有以下属性： 集体所有。现行《宪法》及《土地管理法》均规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”、“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”“集体”的概念可以是村农民集体，可以是乡（镇）农民集体，也可以是村民小组农民集体。 使用主体特定。特定的宅基地仅限村集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。建成房屋后，如将其出卖而变更宅基地使用主体的，须经原宅基地审批机关审批同意①。 无固定使用期限。使用城镇国有土地的，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》根据不同的土地用途，规定了不同的最高使用年限，期限届满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得，土地使用者申请续期的，需重新签订合同，支付土地使用权出让金并办理登记。如前所述，使用农村宅基地的则没有年限规定，使用者可以长期使用，直至建筑物拆除为止，除非出现《土地管理法》第六十五条规定的情形①。 福利性。使用城市国有土地，不同的城市及不同的地段，需支付价额不等的出让金，而农村村民使用本集体经济组织的土地建住宅，只需支付相对前者低得多的费用，基本上可视为无偿使用。 使用数量的规定性。使用国家土地，只要支付相应对价，可不受数量限制。但使用农村集体土地，根据土地管理法的规定，每户只可申请一处宅基地，而且每处宅基地还有最高面积标准限制。该属性是由前一属性决定的。 三、现行宅基地制度的综合成因 对公有制的绝对化理解。公有制的首要特征是生产资料公有，土地属于重要的生产资料，宅基地属于土地的一种，因此当属公有，这是传统理论对公有制的理解。 对农民的一种补偿。传统体制下的城镇居民享受就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障乃至部分商品供应等一系列社会福利，而农民除了享有土地这一生产资料之外，无缘享受其他社会福利，农民在土地上的收获与其劳动付出同城镇居民的劳动付出与得到是很不相称的。而且，根据土改法取得生产资料后又被无偿收归公有。因此，将宅基地无偿地、无期限地授予农民使用，名为集体所有，实为准私有，这是一种取得社会平衡及减轻农民负担的措施。 实现人口政策，将农村居民固定在农村从事农业劳动。我国是个农业大国，农业是第一产业，在原始的农业种植技术条件下，农业又是一个劳动密集型产业，需要集中大量的劳动力从事农业生产。计划经济时代，非农业人口的大量增加，同当时我国农业提供商品粮、副食品的能力，以及城市的负担能力都很不适应。“这是一件关系到全局的大事，如不注意加强管理，将会影响到国民经济的调整和城镇就业问题的解决。各地区、各部门要认真落实党在农村的各项政策，大力发展农村经济，引导农村多余劳动力在乡村搞多种经营，不要往城里挤。”因此，“要采取有效措施，严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口。”②而将宅基地无偿地、长期地、不可转让地授予农民使用，对农民扎根农村来说既有吸引作用又有束缚作用。 社会封闭的历史环境。计划经济条件下，我国尤其是农村，是一个自给自足的封闭社会，由于每户均拥有一块宅基地，再加上农民对其耕种土地的信赖，农民不需要住宅产权的流通。 现行农村住宅法律制度的弊端 通过以上分析可以发现，农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，是计划经济时代的历史产物，已不符合社会主义市场经济体制的要求。 其最大的弊端是阻碍了我国城市化进程。过去我们控制农业人口向城市流动的目的，是为了保证农业生产计划的实现，以保障对城市的计划供给。市场经济时代，我们不需要限制人口流动，相反，市场经济的一个重要前提条件，就是劳动力的自由流动。要发展社会主义市场经济，就应彻底恢复公民居住和迁徙自由权利。①如今，我们在推进城市华的进程中，更需要人口的自由流动，需要允许农业人口自由流入城市。甚至要将农村转化为城镇。九届全国人大三次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中指出，要“打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系。改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制。取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动。”但目前的农村宅基地制度束缚了农村人口的流动。目前我国的土地制度包括宅基地制度，是将农民紧紧捆绑在土地上的制度，它造成农民村里的房屋卖不掉，城时的房屋买不到或是买不起。因此，“国内经济学家都提到，现有的土地制度和户口制度是城市化的大障碍。”② 不利于对农民财产权的保护。住宅是农民的主要财产，农民对土地的使用是无偿的，但集体拥有土地所有权，是土地的主人，“集体”可以不计房主意愿地对土地行使处分权，尽管对宅基地的使用权是长期的，但究竟有多长的期限是无法预计的，因此，农民对宅基地的使用也是不稳定的，“如果一种权利无法给人带来可以预期的利益，这个权利就是不真实的。目前，农民的土地承包权和土地使用权就是属于这种类型的权利。”③所谓的福利究竟给农民带来多少福音尚是未知因素；更何况，“集体”对其土地也不是可以完全自主的，国家在一定条件下还可以征用集体土地，而且关于安置和补偿问题，标准由政府确定，具体金额与“集体”协商，协商不成由政府裁决，农民个人没有决定权，最多只能提供意见。因此，所得到的补偿往往有失公道；家庭成员间的产权关系无法明确。宅基地使用以户为单位，作为集体经济组织成员（包括儿童）对集体土地居民都有一份使用权，但对建造房屋不一定都有投资，如概括认为对房屋都有所有权有违民法财产取得原则，但认为没有投资的家庭成员一概无份，也有失公平，因为该房屋之下的土地有其一份使用权。 不利于对公民迁徙权利的保护。一九九八年十月，我国签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该《公约》第12条第1款规定，“在一国领土内合法居留之人，在该国领土内有迁徙往来之自由及择居之自由。”但除了我国的户籍制度限制农民自由迁徙权利之外，农村宅基地制度也从客观上妨碍农民迁徙的实现，因为农民一旦离开农村进入城市，其主要的财产——房屋，将不再具有财产意义，既不可使用，又不能变卖，这必然造成其与这个城市原有居民竞争的不平等。 制约了农村经济的发展。随着经济体制改革的深化以及农业生产技术的提高，农村中出现了大量剩余劳动力，如果这部分农民能够卖掉农村的房屋，就可以用换来的钱作为进城寻求发展的资本，但根据前文所述，事实上这是很难实现的。另外，由于农村住宅不可作为抵押物，这也削弱了农民的融资能力。 改革思路 农村住宅法律地位的特殊性是由农村宅基地制度的属性决定的，农村住宅法律制度的弊端实质是农村宅基地制度的弊端，因此，改变农村住宅法律地位必须从改革农村宅基地制度入手。农村宅基地制度束缚农民的核心制度是权利主体特定和不能流转，因此，改革的出发点应该是建立农民真正是土地主人的制度，改变农民与其宅基地之间若即若离、有权无份的现状。有几种改革思路，一是将宅基地私有化；一是象城镇国有土地一样，确定一个固定的使用年限，在年限内使用人可以自由将其上市转让，这种主张在理论界也有一定的代表性；还有人认为，在城市化进程中，农民可以将在农村的宅基地按一定标准换取城镇的宅基地。第一种方法比较彻底，但涉及到宪法的修改，可能会带来一定的波动；第二种方法能够保证产权的自由流转，城市居民更容易取得心理平衡，实施中比较平稳，但仍不能作为解决问题的最终办法，孟子曾说过，恒产才有恒心，农民对基宅基地仍处在有权无份的状态；第三种方法可以解决部分问题，但并非每个农村居民都愿迁入城市，而且，实际操作也难以进行。笔者认为，将农村宅基地私有化的方法更为可行。它彻底解决了农民与其房屋、宅基地之间的模糊关系，使农民对其房屋拥有完整的（房屋和土地都归农民所有）、完全的（行使权利不受限制）所有权，尤其是处分权，使农民的住宅不但可以满足生活需要，而且经过上市交易还可以成为经营资本。传统观念影响下，有人担心这是否会偏离我国的社会主义性质。这种担心是多余的，马克思主义认为，为了同高度社会化的生产力相适应，必须实行全社会对生产资料的共同占有，这是社会主义生产关系的基础。值得强调的是，共同占有的范围是“生产资料”，可我们知道，宅基地属于生活资料，不象普通土地那样属于基本生产资料，因此，国家没有必要把它同普通土地一样列为公有范围，这样并不导致影响国计民生的后果。至于转化为农民私有的方法，可以按一定标准折算出一定的价格，由使用人将其一次性买断，当然，如果这个价格由农民当支付恐难以承受，可以在一定年限内逐年收取或在房屋出卖时一次性收取。 ① 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。” ② 一九八一年《国务院关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人员转为非农业人员的通知》要求“要求采取有效措施，严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口。” ③ 《上海市农村个人住房建设管理办法》第二十一条：“符合农村个人建房用地条件的农村居民户，可向乡（镇）人民政府申请购买本集体经济组织的他人房屋。” ① 《村镇建房用地管理条例》第十五条第一款 ①第六十五条 有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权： （一） 为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的； （二） 不按照批准的用途使用土地的； （三） 因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。 依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予以适当补偿。 ② 一九八一年《国务院关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》。 ① 殷啸虎、林彦，《我国法律关于迁徙自由规定的变化及其思考》，载于《法学》2001年第6期。 ②杨小凯，《为什么城乡土地制度并轨是当务之急》，载于《参考文选》2001.20（总405） ③ 张孝直，《中国农村地权的困境》 |
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