| 问题 | 土地融资风险 |
| 释义 | 在东、中、西部地区的城市扩张中，储备土地和政府信用抵押贷款成为政府城市基础设施投资的主要资金来源。这使政府财政和金融面临巨大风险与隐患 土地除了为地方政府创造“土地财政”，也成为城市基础设施投资的主要 调查组在东、中、西各省区的调查都发现：在这一轮由政府主导的城市扩张中，土地出让收入和土地抵押贷款成为政府城市基础设施投资的主要 据课题组对东部各省的调查，1998年以来，为了推进城市化和进行基础设施建设，政府投入了巨额资金。政府的依托之一就是以土地出让收入为主的预算外资金。在浙江某县建新城投入的140亿-150亿元(每年的建设资金60亿元左右)中，预算内每年能提供的资金也就是1亿-1.5亿元，仅占2.65%;预算外最大的一块是土地出让金收益，从1999年至今，一共约40亿元，其中2003年的土地出让金收益为19.2亿元，占年度政府城市基础设施投资资金的32%。其他县市的比例与此相似。 但是，尽管有巨大的土地出让收入为城市建设提供资金，仍远远不能满足城市建设资金的需求，其资金缺口就只能依靠土地融资。 为了从银行融资，地方政府成立政府性公司作为融资的载体。这些政府性公司虽然名称各异，但基本使命却完全相同：通过土地抵押等途径，给城市的基础设施投资进行融资贷款。根据对土地使用权抵押登记台账的统计，2003年和2004年1月至9月，浙江某县各类政府控股的投资公司共抵押土地15.75公顷，抵押贷款金额6.5亿元。 另一种融资途径是政府赋予土地储备中心抵押贷款的权力。在东部各县，一般由土地管理部门根据规划确定的储备土地的供应用途、年限等，向本地土地储备中心发放土地使用权证，以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。储备土地抵押贷款的还款期限一般为一至二年，个别贷款项目为三至五年，最长的达十年。 根据对东部某县土地储备中心的土地使用权抵押登记台账统计，2004年1至9月该县抵押储备土地95.68公顷，抵押贷款金额11.6958亿元。 在中西部，地方财政仍然没有走出“吃饭财政”境地，预算内的可支配财力“没有任何用于基本建设支出”。在东部地区举足轻重的土地出让金，对中西部地区的贡献却并不大，大部分被用于平衡预算。在预算内财政无力用于城市投资和土地出让金无法依托的情况下，贷款成为西部地区城市基础设施建设的主体。 西部一些地方政府为了搞城市基础投资，银行贷款比例高达70%-80%。如某市2000年以来已经完工和正在施工的15个项目，实际投资95308万元，其中，通过财政和部门拨款5471万元，仅占5.7%，国债和国债转贷资金6500万元，两项占6.8%，余下的部分有73098万元资金通过银行贷款，占76.7%。 和东部地区一样，西部地区获得银行贷款也是通过土地抵押，而且主要动用土地储备中心储备的土地作为抵押。根据课题组的调查，这主要发生在土地储备中心成立以来的近两三年中。 据统计，截至2004年9月30日，西部某省土地储备中心利用储备土地进行抵押贷款的合同金额达33.476亿元，实际贷款余额达19.4478亿元。全省土地储备抵押贷款主要集中在省会城市，全市土地储备抵押贷款合同金额28.8亿元，占全省的86.03%;土地储备抵押贷款余额达15.71亿元，占全省的80.78%。 但与东部地区土地使用权抵押不一样的是，土地收益权置押贷款是西部地方政府城市扩张的主要贷款方式。 所谓“土地收益权置押贷款”，是以储备土地经公共性投资开发后取得增值(收益而非不动产)为置押物设立担保债权。这些抵押贷款的大多数项目的期限是15年，个别项目是五到十年。 这种以土地收益权置押贷款的风险极大，主要来自两个方面：一是对这种土地收益权的质押，在《担保法》里没有特别明确的规定，在法律上也存在不确定性;另一方面，它完全依赖于置押人的信用。在办理收益权置押时，一般就是由贷款主体出具一份承诺书，这样做法律漏洞太大。另外，土地收益权置押还没有一个专门的登记部门，可能造成重复质押，这种情况银行的权利就没有办法得到保证。 总之，在东、中、西部地区的城市扩张中，以土地抵押的融资成为政府城市基础设施投资的主要资金来源。东部一些县市数百亿元的基础投资资金中，有60%甚至70%来自于土地使用权抵押融资，中西部地区县市由于财政资金更为困难，土地收入有限，土地融资的贷款更是成为绝对依托。 但是，以储备土地和政府信用抵押贷款使政府财政和金融面临巨大风险与隐患，主要是政府背景贷款深受宏观政策影响。土地储备中心、开发区和政府性公司这些依托政府信用的贷款主体，其还款能力还是取决于政府对经营性用地的运营收入。这些贷款多以短期为主，一般为一至二年。当土地出手顺畅且行情看涨时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款。但伴随这一轮土地调控，一些地市已出现经营性用地招、拍、挂价格低于底价、政府土地出让收入剧减的严峻局面，还贷风险增加。 西部地区以土地收益权质押的贷款，由于依托于未来经济的持续高增长，因而风险更大。 |
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