| 问题 | 论消费者纠纷的解决机制（下） |
| 释义 | 关键词: 消费者争议仲裁 小额法庭 集团诉讼 团体诉讼 公益诉讼 内容提要: 消费者纠纷具有特殊性，应当据此对该类纠纷的解决做出特殊的制度安排，建立有效的消费者纠纷解决途径，包括尽快建立专门的消费者争议仲裁制度，设立小额法庭，鼓励和授权行政机关、社会团体及个人进行集团诉讼和团体诉讼，构建消费者公益诉讼，从而为解决消费者纠纷提供有力的程序保障。 （二）德国的消费者团体诉讼及其移植 德国的团体诉讼并非是其民事诉讼法中的一项正式制度，而是指在特别的经济立法中赋予有关的行业自治组织（比如和解保护团体、消费者保护团体）以诉权，准许其在涉及社会公共利益的诉讼中作为原告提起诉讼。从性质来看，团体诉讼属于诉讼信托的范畴，团体的诉讼主体资格来源于法规的授权。团体诉讼的特征主要有：（1）具有行使权利保护的预防功能，即受法律信托之团体一般只能就他人违反特定禁止或无效的行为，向法院提起命令他人不作为的民事诉讼；（2）团体诉讼由一定的团体基于该团体法人自己的实体权利提起，团体的成员并不具备提起这类诉讼的资格；（3）团体诉讼原告的胜诉判决，团体各会员可以引用，据以主张判决对其有拘束力。[35]与集团诉讼相比，德国团体诉讼的适用范围要狭窄的多，它仅仅在下列两个重要领域中存在：一是针对不正当竞争以保护公平竞争的经济秩序；二是针对有危险瑕疵的制造产品、不正当表示、不正当标准契约条款以及不适当涨价损害消费者利益。[36]该制度最早起源于1908年的《反不正当竞争法》。当时为了制止不正当竞争，授予一些产业界团体针对不正当竞争行为申请发布禁止令的主体资格。但引起诉讼法学上最大关注的是1965年修改《反不正当竞争法》时，赋予了行业外部的消费者团体提起诉讼请求发布禁止令的权利。[37]之后，德国的很多经济法规都明确了有关公益团体可以提起团体诉讼的规定。例如，1976年的《一般契约条款法》（Gesetz zur Regelung des Rechts der Allgemeinen Geschaeftsbedingungen=AGBG）第13条，也把针对使用违法条款行为的禁止令请求权赋予了消费者团体。除此之外，《反限制竞争法》第35条、《折扣法》第12条第1项、《奖品赠与法》第2条第1款第1项、《发明专利法》第2条、《新型专利法》第7条、《商标法》第11条都规定了消费者团体、工商业利益团体等公益团体作为原告的诉权。[38]2001年12月26日，德国根据欧洲议会及欧盟理事会1998年5月19日关于为保护消费者而提起的不作为诉讼的指令（98／27／EC），颁布了《德国关于侵害消费者权利和其他权利之停止侵害（不作为）诉讼法》（Gesetz ueber Unterlassungsklagen bei Verbraucherrechts—und anderen Verstoessen=UklaG）。该法于2002年1月1日生效，并于2005年5月22日作了最新修订，允许经过政府批准的协会（如消费者协会）代表消费者对不公正的格式合同条款以及其他违背消费者保护法律规定的行为提起不作为诉讼，从而强化了对消费者的保护。该法根据欧盟98／27／EC指令的规定，适用范围包括误导广告、上门推销、消费者信贷、一揽子旅游、人用药品广告、消费合同中的不公平条款、不动产的分时段使用权、远程销售合同等方面，进一步拓宽了团体诉讼的使用范围。但这些法律所规定的都是禁止令请求权，而没有承认团体的损害赔偿请求权。一般来说，如果消费者团体通过团体诉讼获得了法院对某种行为发布禁止令状的判决，则不仅作为当事者的该团体成员，而且消费者全体都可以享受事前防止侵害的利益。 德国的团体诉讼制度与我国《民事诉讼法》和《消费者权益保护法》所规定的支持起诉制度在某些方面有些相似，比如两者都体现了社会团体给予受害者的支持，而且都是在诉讼领域给予支持。但是两者存在本质的区别：在消费者团体诉讼中，社会团体本身是享有诉权的，在诉讼当中以原告的身份出现，享有当事人的诉讼权利并承担相应的诉讼义务。而在支持起诉当中，作为支持者的机关、团体和企事业单位对受害者给予的支持主要是为了鼓励被害人进行诉讼而提供道义上的、精神上的或物质上的鼓励和帮助，无论如何它不能代替当事人起诉。因此，我国应当借鉴德国的做法，尽快建立消费者团体诉讼制度。 四、全方位构建消费者公益诉讼 公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，就侵犯国家利益、社会公共利益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。[39]美国是现代公益诉讼制度建立最早和最完善的国家。美国公益诉讼突出的特点是，除了鼓励任何组织和企业向有管辖权的法院起诉和获得禁止性救济之外，还广泛赋予个人以公益执法权，尤其是在行政的和民事的公益诉讼方面。公益诉讼与传统诉讼（私益诉讼）的最大区别在于：传统诉讼解决的是私人之间产生的纠纷，原告起诉的目的是补偿自己的损失；而个人提起公益诉讼，其实质是将政治、经济、社会领域中存在的不公平现象以诉讼的形式提交法院解决，由法院行使司法权，对政府的行政行为、企业的经营行为进行司法审查和干预，用法律的手段迫使其改变不公平的制度。依据提起诉讼的组织和个人的性质及地位，可以将公益诉讼分为广义的公益诉讼和狭义的公益诉讼。狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼；广义的公益诉讼既包括前者，又包括任何个人、组织为公共利益而以自己的名义提起的诉讼。按照上述标准，在我国由民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三大诉讼制度构成的现行诉讼体系中，仅检察机关代表国家提起的刑事诉讼属于公益诉讼的范畴，刑事自诉、民事诉讼、行政诉讼均属于私益诉讼。我国《民事诉讼法》所规定的民事诉讼的起诉条件之一为原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。我国的《行政诉讼法》也规定，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵害其合法权益的公民、法人和其他组织，有权提起诉讼。刑事自诉要求自诉人必须是被害人。可见，传统的诉讼法理论将原告资格限制在申诉人须与本案有直接利害关系。对于社会公益而言，公民被认为不具有直接的利害关系，其原告资格不被承认。为此，以美国为代表的西方国家对民事公益诉讼、行政公益诉讼进行了大胆的探索，并形成了一些行之有效的新制度。前面提到的集团诉讼和团体诉讼便具有公益诉讼的性质。“公益诉讼”概念的提出，是对传统的诉讼法理论尤其是民事诉讼理论的理念性更新和突破。除刑事公诉领域以外，新型公益诉讼的典型适用范围包括：（1）环境与资源保护诉讼；（2）消费者权益保护诉讼；（3）反垄断和反不正当竞争诉讼；（4）股东派生诉讼；（5）其他反公益违法诉讼，如反欺诈公益诉讼、国有资产保护公益诉讼等。[40]其中，消费者公益诉讼对完善我国的消费者保护理论具有很好的借鉴意义。 进入20世纪，美国经济进入垄断资本主义的发展阶段，生产结构、消费结构的调整改变了劳动者和企业主以及生产者和消费者之间的关系，贫困、失业、环境污染、消费者权利受侵害等问题大量产生。针对这些经济问题和社会问题，美国在反垄断、环境保护、股权欺诈以及消费者保护等领域颁布了大量具有公法特征的法律。例如，美国于1946年颁布的《美国联邦行政程序法》第10节（a）款规定：任何人由于行政行为而受到不法的侵害，或者在某一有关法律意义内的不利影响或侵害，有权对该行为请求司法审查。该条款扩大了个人针对政府机构提起司法审查诉讼的资格，个人可以依据《行政程序法》获得公益案件的起诉资格。[41]此外，美国的反垄断法、《反欺骗政府法》、《清洁空气法》等联邦成文法专门对个人进行公益诉讼作出了规定。这些成文法中的个人执法条款既是对个人提起公益诉讼的法律授权，同时也是个人依据该条款提起公益诉讼所适用的法律程序规范。不过，《行政程序法》对法院受理司法审查案件一般条件的规定对所有的行政诉讼案件都有约束力。如果个人依据某个成文法适用特定的法律程序提起公益诉讼，必须同时符合《行政程序法》一般条款的规定，否则不能获得起诉资格。如果成文法本身没有明确授权个人以公益执法权，个人仍然可以根据《行政程序法》一般条款的规定，取得涉及公益案件的起诉资格。 民事诉讼规则也是美国法院审理公益诉讼案件所适用的法律程序之一。公民可以依据普通民事诉讼程序在法院提起有关社会公平、正义问题的诉讼，这样的制度设计目的在于放低这类诉讼的门槛，体现了美国一贯强调的个人在法律实施中的作用。在美国，“诸如涉及政府机构种族歧视，在公共医院或以公共资助进行堕胎，以及警察的逮捕行动等法律问题，都可以普通民事诉讼的形式提交法院。民事诉讼程序因而是提出社会、政治及经济公平正义法律请求的媒介。”[42]民事诉讼还是有关商业活动的一大批规制性规定的法律实施机制。诸如有关财务披露、雇员健康与安全，环境控制以及消费者保护的规章也需通过民事诉讼加以执行，以追索金钱或寻求禁令救济。[43]但是，赋予个人提起公益诉讼原告资格的不只是民事诉讼规则，宪法、成文法、判例都是个人主张自己起诉资格的法律依据，同时也是法院审查公民起诉资格的依据。其中，《行政程序法》与民事诉讼规则是规定法院司法审查权限的重要法律。 除了《行政程序法》和联邦民事诉讼规则之外，美国的制定法中还规定了几种个人提起公益诉讼的特别程序，如“公私共分罚款之诉”、[44]环境保护案中的“公民诉讼”[45]以及反垄断领域中的私人检察官诉讼。尤其是反垄断法中的私人检察官诉讼，直接赋予消费者提起公益诉讼的原告资格，保护了消费者的利益。19世纪末20世纪初，为了实现经济领域中的公平，美国在经济领域开始实行国家干预政策，颁布了大量规范商事活动的法律。1890年，美国国会通过的第一部反托拉斯法——《谢尔曼法》被认为是第一部保护消费者的法律。该法规定的反托拉斯的诉讼程序中，除了规定美国的检察官有权针对限制竞争和垄断行为提起刑事诉讼和民事诉讼外，还规定了因该法禁止的行为而遭受损害的经营者和消费者有权起诉和获得三倍的损害赔偿的权利。1914年颁布的《克莱顿法》补充了《谢尔曼法》，其中第15条明确规定任何人、商号、公司、联合会可向对当事人有管辖权的法院起诉和获得禁止性救济，而不再限于因托拉斯行为而遭受损害的经营者和消费者或州司法长官。反垄断诉讼的主要目的是保护全体消费者的利益，是典型的消费者公益诉讼。 美国宪法和成文法赋予个人以“私人检察官”的身份，在环境保护、消费者权益等广泛领域进行公益执法。为了保障个人公益执法权的实现，美国还建立了一些相应制度作为保障。1965年，美国政府发起了“向贫困开战”（War on Poverty）的运动，由联邦政府资助成立专门提供法律服务的机构（legal services corporations）。在这些机构中工作的律师由联邦政府支付工资，全职向穷人提供法律服务。[46]除了由联邦政府资助设立法律援助所以外，大企业和私人还以基金和捐助的形式成立公益律师事务所（public law finn），公益律师事务所的董事会由著名律师、法学教授和公益组织领导人组成，代理的案件涉及消费者权益、雇佣歧视、职业安全、公民自由和环境等重要公共利益。这些专门从事公益诉讼的律师事务所作为公益团体享受政府免税的待遇。为了使个人便于利用，国家对律师的报酬等相关事项设有许多制度上的规定，主要是在制定法中修改公益诉讼案件的律师收费原则，实行胜诉酬金制和律师费转移（fee—shifting）制度，这些规定在很大程度上吸引和鼓励了有能力的律师参与到为公民争取宪法权利和民主权利的公益诉讼中。“许多旨在保护个人权利的法律规定，胜诉的原告可以获得损害赔偿并追索律师费。例如，禁止以种族、宗教、性别或年龄为由实施雇佣歧视的联邦法律规定，以及各州消费者保护法律的规定，即属此类。反托拉斯法，与其他一些'公共利益'诉讼法规一样，规定胜诉的原告可以得到律师费的赔偿。”[47]1976年颁布的《反托拉斯法提高法案》（Antitrust Improvements Act）修改了《克莱顿法》，增加了一个起诉条款，规定州检察长可以作为州公民的代表提出反托拉斯的诉讼主张。该法还规定按照损失的三倍给予原告赔偿，包括将律师费奖励给胜诉的原告。也就是所谓的费用转移制度。此外，美国行政机关还对个人提起公益诉讼进行援助，如以“法院之友”的身份为法院提供信息，或以“参加诉讼”的方式支持原告起诉，或者为个人原告提供证据上的支持。[48] 需要指出的是，公益诉讼并非是一种独立的诉讼类型和程序，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。这种诉讼方式和手段的高明之处就在于利用公益诉讼的公益性质，使得那些负有经济管理职责的机关或者其他对争议标的无直接关系，但出于对公共利益的维护而自愿投诉的个人、社会团体，也能够作为原告向法院提起诉讼。这就意味着，在消费者保护领域，原告资格享有者范围的扩大。但是其又不仅限于此，因为在大多数消费侵权纠纷中，经营者的行为损害到的仅仅是特定当事人的利益，而与其他人无关。例如侵犯特定消费者的人格权、名誉权、生命健康权等。只要不涉及公共利益，便只能由特定的受害者向侵权人提出民事侵权赔偿请求，由法院通过一定的私益民事诉讼程序予以解决。所以从总体上说，消费者保护诉讼应当具有二元性，即这类诉讼在有些情况下属于以维护私权为目的的民事诉讼，但在有些情况下又是以维护公共利益为目的的公益诉讼。为了更好地维护消费者的利益，在我国，除已有的刑事公益诉讼外，有必要借鉴国外的经验，尽快建立民事公益诉讼和行政公益诉讼制度。理由有三： 其一，消费者公益诉讼的实现，有赖于我国在民事公益诉讼和行政公益诉讼领域的整体的制度构建。而这两种公益诉讼在我国恰恰是缺失的。在民事诉讼和行政诉讼领域内，当发现有大量的属于公共利益受侵害的情形时，有社会责任感的个人、社会团体、企业组织等如果想参与到公益执法中，常会遇到“心有余而资格不够”的情况。因为按照现行的法律，无论是民事案件还是行政案件，原告资格仅限于其个体私益受到侵害的情况，还不可能通过自己的诉讼行为，彻底改变经营者或政府机关的不公平的做法，使得相关的社会公共利益得到救济。实际上这是传统的诉讼理论和制度忽视了私人在民事和行政诉讼领域协助政府进行执法的作用。 其二，西方国家在借助私人的力量协助政府执法方面已经进行了多年的探索，积累了一些成功经验，我国在这方面也应当与世界同步。 其三，公益诉讼，尤其是民事公益诉讼和行政公益诉讼，从其机能上看，起到了临时替代行政机关履行责任并监督行政机关行为的作用。在现代社会中，公共事务管理职能已不再专属于政府所有，这一点已经在世界各国形成共识。吸引包括公民、社会团体在内的社会力量以诉讼方式参与到国家公共事务的管理和决策中，既是实现政府职能转型的要求，也是关注环境、健康等人类基本权利的需要。 因此，我国应尽快建立起民事公益诉讼和行政公益诉讼制度。结合我国的情况，应当在《消费者权益保护法》中，通过法律授权，赋予消费者保护团体和消费者个人以维护社会公益为目的请求禁令救济的原告资格。同时，应在与消费者保护相关的其他法律中，建立相关配套制度。如在民事公益诉讼领域，首先应当在《民事诉讼法》当中规定公益诉讼可以适用的一般法律程序和原告起诉资格，其次在《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《环境保护法》等特别法中赋予公民、社会团体针对企业危害社会公共利益和广大消费者利益的行为行使禁止令请求权的原告资格。在行政公益诉讼领域，应当在《行政诉讼法》中规定任何组织或个人由于行政行为（包括行政不作为）而受到不法侵害，或者受到法律意义内的不利影响或侵害，均可针对该行为请求在社会公益范围内的司法审查，以此赋予公民个人和团体组织针对行政机关不利于广大消费者的行政作为或不作为提起诉讼的原告资格。 总之，基于我国传统消费者诉讼存在的问题，以及维护消费者利益和社会公益的需要，我们有必要遵循公平、效率和效益的诉讼法理念，把握消费者纠纷的社会公益属性，对传统诉讼中的原告资格，以及律师酬金、费用转移、诉讼程序、行政支援等相关制度进行变革与完善，以构建科学合理的消费者公益诉讼制度。 注释: [35]参见肖建华：《群体诉讼与中国代表人诉讼的比较研究》，载《比较法研究》1999年第2期。 [36]参见张卫平：《诉讼构架与程式——民事诉讼的法理分析》，清华大学出版社2000年版，第359页。 [37]参见颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第119页。 [38]参见高金枝：《团体诉讼简介》，载《法学论丛》（1981年），第101期。 [39]参见韩志红、阮大强：《新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第27页。 [40]参见前注[37]，颜运秋书，第209页。 [41]See Newberg，The Trial Bar's Role in Public：Interest Practice，Public：Interest Practice and Fee Awards 9，H．Newberg ed．1980． [42]（美）杰大里·C·哈泽德·塔鲁伊：《美国民事诉讼法导论》，张茂译，中国政法大学出版社1998年版，第29页。 [43]参见前注够，杰夫里·C·哈泽德·塔鲁伊书，第101页。 [44]美国林肯政府针对内战时期大量存在的贪污、欺骗以及滥用联邦资金的行为，于1863年颁布了《反欺骗政府法》，并在该法中规定了“公私共分罚款之诉”，授权个人以联邦政府的名义对欺骗政府的行为提起民事诉讼，以追回联邦政府受到的资金损失。提起诉讼的个人原告在案件胜诉后，可以按照比例与联邦政府一起分享罚款。由于这类诉讼的主要受益人是联邦政府而不是起诉的原告，因此带有公益性质，属于公益诉讼。这类诉讼最初主要是针对军工企业利用虚假合同或者提供名不符实的军工产品欺骗联邦政府资金的行为，近年来，该诉讼行为越来越多地应用于医疗保障、医疗服务领域。 [45]60年代的美国，环境保护运动风起云涌，人们开始关注迅速发展的工业对环境和人类健康带来的可怕影响。作为对环境问题的回应，美国国会于1970年颁布了《清洁水法》，并在该法中首次规定了“公民诉讼”条款，授权个人以私人总检察长的身份进行环境执法。到了90年代初，美国大多数联邦环境保护法律都规定了相似的公民诉讼条款。美国公民诉讼不论是针对排污者的诉讼还是针对行政机关的诉讼，都不是公民为了维护个人利益而进行的诉讼。公民诉讼以公益的促进为建制的目的和诉讼的要件，诉讼实际的目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力不局限于诉讼当事人。参见李艳芳：《美国的公民诉讼制度及其启示一一关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》，载《中国人民大学学报》2003年第2期。 [46]See Bryant Garth，Ilene H．Nagel S．Jay Plager，the Institution of the Private Attorney General：Perspectives from an Empirical Study of Class Action Litigation，Southern California Law Review，January，1988. [47]参见前注[42]，杰夫里·C·哈泽德·塔鲁伊书，第99页。 [48]参见（日）田中英夫、竹内昭夫：《私人在法实现中的作用》，李薇译，法律出版社2006年版，第87—88页。（中国政法大学·孙颖） 出处:《法学评论》2008年第3期 |
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