| 问题 | 浅谈城市新区开发建设应正确处理的几个关系 |
| 释义 | 城市新区开发建设，就是指随着城市经济与社会的发展，为满足城市建设的需要，按照城市总体规划的部署，在城市现有建成区以外的地段，进行集中成片、综合配套的开发建设活动，是用于重新安置人口，设置住宅、产业、公共服务中心的空间单元，是一个相对独立的城市社区。城市新区无论是在空间上、还是在社会组织管理系统上都存在可感知和被认同的界线，它相对于城市传统中心区、乡村地区和其它新区在地域空间上具有相对独立性与完整性，它是城市复杂大系统下的一个各要素齐备的子系统。通过以上对新区的定义描述，可以认为城市新区既是城市郊区化模式的演进，又是根据城市规划，集中未来城市一个或几个重要职能的核心地区，它可能是城市未来的行政中心、商业中心、文化中心、产业中心或几个中心的结合，成为城市空间拓展的主要方式，并且成为新经济的一个载体，它是在老城区基础上拓展起来的。城市新区和老城区紧密联系在一起并与老城区一起构成城市有机整体。因此可以说，城市新区建设是壮大城市母体，提高城市品位，合理配置城市资源，促进城市功能科学化的有效手段。 石家庄市滹沱新区，按照打造“低碳、生态、智慧”新城，建设创新动力之城、宜居活力之城和滨河魅力之城的目标定位，各项工作正在齐头并进，全面展开。石家庄市将把公共投资项目作为新区开发引擎，全面启动市民服务中心、体育中心、文化中心、会展中心、金融服务后台基地、职业教育园区和部分总部办公大楼等功能项目规划设计和征地拆迁工作，完善石家庄市服务功能，打造标志性的核心地带，形成多元化良性开发的投资氛围。同时，古城正定的保护提升工程、滹沱河整治工程和滹沱新区的开发建设工程要同步进行，要依托正定深厚的历史底蕴，通过滹沱新区的建设，大力发展旅游业和文化产业;通过滹沱河整治工作与新区建设的紧密结合，合理规划建设滹沱河滨水带，塑造城市滨水景观。由于新区建设涉及政治、经济和文化等各个领域，不可避免地对人们的社会生活和经济生活产生一系列的影响。因此，结合各地经验，从理论和实践角度，我认为在新区建设中必须正确处理好几个关系。 在整体战略布局上，要正确处理好新区建设与老区改造的关系。推进工业化、城市化进程要求完善城市功能，加快城市开发建设。城市功能是城市存在的依据和发展的基础，城市发展是城市功能不断完善与更新的过程。当城市发展到一定阶段时，对城市功能的必要完善与适度更新，会受到城市承载力的必然制约。于是，城市为寻求发展，就要扩展生存空间，进行新区开发，以满足城市功能发展的需要，提高城市经济社会的综合承载力。旧城改造与新区开发是城市发展的两个经常性内在动因，城市正是在旧城不断改造与新区不断开发的交替过程中实现规模的逐步扩大和质量的逐步提高。处理好新区开发和旧城改造的关系，既能够合理调整城市结构及布局，又能够促进新旧区协调发展，加速旧城改造进程。现有老城区始建之时的规划布局，已经明显滞后于时代发展的迫切需要。人居交通环境拥挤，污染严重，可开发利用的土地面积狭小，且牵涉的产权争议多，拆迁开发成本高，使城市发展受到很大束缚，城市新区建设已经成为时代发展的必然要求。但在建设新区的同时，必须对老城区进行改造，否则，老城区长期积累的交通拥挤、环境污染、人居环境差的状况与新城区的焕然一新形成鲜明对比，势必会导致老城区的人居物流交通向新城区转移集中，出现新城膨胀老城衰落。这显然不是建设城市新区的目的。建设新区的目的在于疏导缓解老城区发展中存在的矛盾，疏散和降低旧区人口密度、调整和缓解旧区压力、完善和改善旧区环境等，对老城区的发展起示范带动作用。新城区的开发和老城区的改造在资金和精力有限的情况下，哪个更重要和应该先行，往往困扰着决策者。建设新城区投资相对巨大，历时相对漫长，相比之下，改造老城区费用较小，见效也快。但是如果投入较大精力和财力用于老城区改造和建设，则会延缓新城区的建设步伐。对此，应该充分考虑城市发展的整体性和持续性，实现新老城区建设与改造的相互促进和谐统一。旧城改造要遵循可持续发展的整体性原则和效益原则，依据经济实力科学合理地安排工程规模。在旧城改造以前，应当对旧城区进行战略性的规划研究，调查清楚旧城区内的土地使用及建筑现状，统一规划确定需要拆除重建、需要改造、需要保护的地块和建筑;统一确定道路交通、公共服务及绿化开畅空间等系统性设施和空间;要克服和避免大大超越本地经济承受能力和市场吸纳能力的大拆大建现象。改造也不能仅从单纯的经济效益出发，要统筹安排改造的重点、先后顺序、工程规模和方式，商业地区开发与住居地开发要协调进行，黄金地段开发与偏街背巷开发应该协调发展。改造也不能采用推倒重建的单一开发模式，而应该依据旧区内不同情况采取“拆、改、调、留”等多种途径和手段进行综合治理和再开发。在老区改造的同时，通过城市新区建设，合理规划布局，实现新区居住、工作、休闲功能的有机结合，发挥示范带动作用。对老城区普遍存在的规划混乱失调现象，街区拥挤，道路狭窄，垃圾污水处理不当，污染严重，环境质量差等问题，新区的开发建设通过引进城市建设发展的先进理念，致力于营造优质人居环境，实现居住区、商业区、休闲娱乐区、工业园区相互匹配，和谐发展，有效弥补老城区人居发展环境之不足。通过城市新区建设，还可以促使老城区的剩余劳动力向新城区转移，增加就业渠道，促进就业。老城区的剩余劳动力主要包括城市失业人员以及外来务工人员，新城区的开发建设，包括公共设施工程、服务业以及工业园区的兴建，可以为城市失业人员以及外来务工人员创造更多的就业岗位，提供更多的就业机会。同时还可以借此调整优化老城区的产业结构，使城市的产业布局合理化。老城区的原有产业结构单一老化，已经不能适应经济社会发展的迫切需要，城市新区的一大优势在于可以通过合理规划，优化配置产业，有效弥补老城区产业单一老化的劣势。 在新区建设时序上，要正确处理好速度与质量的关系。考察城市发展史可以看到，城市的发展，归根结底是一个“打破平衡、恢复平衡、再打破平衡”的动态过程，是一个螺旋上升、不断进步的过程。在新区开发中，至关重要的是科学制定土地开发的时序和强度规划，处理好速度与质量的关系，以满足各个时段城市经济发展的需求。在具体建设时序上，要注重速度和质量的统一。过去，人们为了追求建设速度，往往对质量有所忽视，这在建设史上有很多惨痛的教训。当然，一味追求质量不讲究速度也是不可取的。毕竟城市建设不是创作艺术作品，我们的建设要保证城市的社会、经济、环境三大效益均衡发展，以城市开发促进社会经济发展，以较低的投入得到较大的开发。特别是行政决策者的时间概念与规划设计者的时间概念是大不相同的，前者有“快”的冲动，而后者有“精”的要求;前者注重的是动态效益，而后者追求的可能在客观上体现为静态效果。因此，我们在具体操作中要衔接好两者的差距，注重处理好建设速度和质量两个概念的辨证关系。要在确保质量的前提下，加快新区建设步伐。尽量做到既要尊重自然客观规律，循序渐进，又要发挥人的主观能动性，加快发展，实现建设速度和质量的统一，社会效益和经济效益的统一。正确处理速度与质量的关系，要牢牢把握土地开发这一核心环节，实施城市土地的综合开发模式。避免在城市土地出让上走成熟一块、出让一块、建设一块的单项出让开发的路子，这不仅降低了单位土地的收益，而且导致城市建筑缺乏整体感和协调性。因此，在新区土地开发模式上，要根据城市总体规划和经济社会发展的要求，实行“统一规划、统一征地、统一设计、统一施工、统一配套、统一管理”的原则，有计划、有步骤地进行综合开发建设。在具体开发内容上，要做到规划设计、征地拆迁、土地开发、组织施工、验收交用各个环节紧密衔接、互相配合和协调发展，以求缩短工期，取得良好的经济效益;对交通、住宅、科教文卫、商业服务、市政工程、园林绿化等所需用地，根据需要和可能，分清轻重缓急，统筹安排，配套建设，分期交付使用。要通过对各项目的综合平衡，最合理地安排交通、电力、通讯、给排水、供气、消防等诸种设施与主要用地功能之间的比例关系和开发秩序，避免各项开发投资因互相干扰而降低效益。在开发规模上，要做到合理适度。着力提高开发强度，保证城市社会、经济、环境三大效益均衡发展。 在基础设施投融资上，要正确处理好政府与市场的关系。搞好和加快城市新区建设，应处理好政府与市场的关系，始终抓住经营城市这一关键，市场化运作，多渠道筹资。城市土地是城市的最大资产和经营城市的重要载体，必须紧紧抓住经营城市这一关键，把政府的行政推动和各市场主体的积极参与紧密结合起来，实现城市建设投资的多渠道和市场运作的多元化。新区建设的基础设施规模巨大，仅靠财政无法满足投资需求，财政也无力包揽全部基础设施。如果政府直接投资基础设施，难免身陷微观经济事务之中，影响其基本职能的履行，所以应让市场机制充分发挥作用。要实现合理借贷、量入为出、自身挖潜，与外商引入相结合。首先，在新区的开发建设上要根据当地经济的发展水平和地方财政收入水平进行投入，合理控制借贷比例。在借贷上要实现科学化，贷还良性循环，作好长远的打算，走可持续性发展之路。其次，城市新区开发投入要做好自身的挖潜，对城市某基础设施的开发权，冠名权，使用权进行招标、拍卖、挂牌出让，变负担为财富，盘活城市资产，获得收益，然后再进行投入，形成良性循环。再次，注意加强吸引外资对新区开发的投入，加强合资合作，利益分成，从而获得城市发展的宝贵资金。要按照“不求所有，但求所在”、“谁投资、谁受益”的原则，将城市土地、基础设施、公用服务设施、无形资产以及城市其他资源作为商品，重新组织和优化配置后推向市场，鼓励投资主体多元化，激发社会各方面的投资动机，用小量政府投资带动大量社会资金参与城市建设，逐步形成以政府投入为基础，社会投入为主体的多元化、开放型的投资格局。在此过程中，政府应着重做好三方面事情。一是应着重做好基础设施的未来需求预测和总体布局规划，并制订基础设施建设的中长期计划，消除市场的盲目性，为提高基础设施投资效率打下基础。二要对垄断的基础设施公司实施管制，防止其滥用垄断权利遏制潜在竞争对手和损害消费者权益。三要在一些相互之间具有替代性的自然垄断领域，政府与其管制垄断，不如为行业间竞争提供方便，用市场机制限制垄断。在具体操作中，更应注意避免以下三种失误：一是注意提高基础设施规划和决策的科学性，维护政府与企业之间契约的严肃性，避免出尔反尔，丧失信用。二是政府不必参股每一项基础设施投资。三是在吸引外资及民间资本参与建设和经营的基础设施项目中，政府应该建立激励机制，促使民营企业提高效率，而不能承诺固定回报。处理好政府与市场的关系不仅体现在新区建设的投融资体制上，更为重要的是，新区管委会本身要立足长远，努力构筑一个扁平高效的行政事业管理体制。要按照“小政府、大服务”的思路，压缩和控制机构设置，简化审批程序和办事环节，为新区发展营造精干高效的体制环境。注重对新区重点产业和企业的扶持力度，减轻企业负担，逐步推进新区向“无费区”过渡，增强新区的引智、引资、引企吸引力。 在新区规划上，要正确处理好专家设计与群众建议、历史文化保护与延续的关系。新区规划是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域，是城市新区各项建设发展的综合性部署，它旨在制定城市新区的经济和社会发展目标，确定城市新区的性质、规模和发展方向，统筹安排城市新区的各类用地和空间资源，实现整个城市的经济和社会的可持续发展。城市新区规划目标、定位的确定是城市开发建设的依据，是塑造城市新区形象的关键。因此，新区的开发建设必须以规划先行为原则，就是要坚持高起点、高标准的科学规划。规划必须有系统性、基础性、全局性和前瞻性，它应是一个较长时期内新区发展的蓝图，对新区的建设和发展具有指导和控制作用。城市是让市民居住的，它的规划设计与群众息息相关，与百姓紧密相联，因此在领导会商、聘请专家学者规划设计的基础上，还应多听取社会各界人士及广大人民群众的意见，要集思广益。要因地制宜，突出特色。充分考虑当地人文、社会、经济、民俗等综合因素，要从自身的实际情况出发，既具科学性，又具实用性。坚持新区规划与提高人民群众生活质量紧密结合，把建设宜居城市作为重点，着眼于人与城市的和谐发展，打造优良的人居环境，加快建设适宜创业发展和生活居住的“生态城市”。避免我国城市规划建设存在的城市不问大小，规划地区不问东西，都强调“大绿地、大草坪、大水面、隔离带、大广场”等“怪”现象。实际上，全国各个地方千差万别，大城市和小城市面临的情况也各不相同，所以各地的城市规划也应该因地制宜，突出特色，千万不要“人云吾云”。俗话说，鞋子合不合脚只有脚知道。城市适不适应居民生活，老百姓最有发言权。比如哪个地方建个公厕，哪个地方断头路要接通，哪个地方应开辟一条公共线路等等。只有真正把居民提出的问题一个个解决了，城市设施才会日趋完善，居民生活也才会越来越舒适。 如何在新区规划中延续城市文脉、展示城市历史文化特色，无论是对历史文化名城还是新兴城市的新区开发，都是一个值得我们深入研究的课题。忽视城市文化特色的继承，一味追求城市现代化的发展方式正在使今天很多城市富有历史意义的城市结构、城市意象和城市景观消失和破坏，城市历史文化在逐渐地被消磨殆尽，城市的同质化现象日益严重，出现了城市空间环境形象平淡、雷同等诸多问题。而由城市人文精神所构成的城市文明才能说明城市的厚重感。在新区规划中注重城市文化保护与延续，正是解决这一难题的最佳手段，从更深层面上说，是城市可持续发展的理念的体现，对城市的建设发展具有极为重要的战略价值和现实意义。每个城市都有其独特的自然和人文环境，有其鲜明的文化特色，象上海的海派文化，绍兴、苏州的水乡文化，温州的山水文化等等。城市的文化特色经过历史的积淀，也就形成了城市的文脉，城市的生命力也就源于此。这并不仅指欣欣向荣的经济景象或者直插云天的高楼大厦，而更多的是指城市的人文精神，也就是说，由城市人文精神所构成的城市文明才能说明城市的厚重感。尤其是在当代经济发展已成为主题的必然趋势之时，城市文化的延续也就成为当务之急。继承和弘扬传统历史文化，延续城市原有的文化特色，不仅仅局限在老城区中，更要注重在新区规划中。只有这样，才能有效地避免城市文化归属感缺失与城市精神模糊的困境，为城市居民创造具有生活感的城市空间，使城市文脉得以传承与延续，才能使城市文化、城市理念和城市性格乃至整个城市更具生命力。石家庄市滹沱新区景观建设，应与旧城区的城市文脉相联系，其中包括石家庄的政治、经济、历史事件和文化背景等。其具体的实现方法，可以从景观空间塑造方面着手，比如在视觉、空间、传统和符号上做相应的探索。 在新区管理上，要正确处理好城市与农村的关系。与城市化的其他进程相比，由于社会身份、职业、文化的跨度，新区农民向市民的转变过程显得更为深刻，难度也更大。随着城市的扩张和新区的建设，近些年，因征地拆迁产生了一大批农转非人员。如何采取有效措施，引导这部分农民向市民的转变，是事关新区健康发展与和谐稳定的重要问题。首先，要要大力推进农民公寓建设，提高农民生活居住条件。积极推行“农民居住进小区”，按照现代化城市小区建设标准，有计划地建设一批“公寓式农居”，这不仅能有效改善农民的居住环境，提高农民对现代城市文明的接纳度，而且可大大节约新区的土地资源，拓展城市发展空间，提高城市品位，从根本解决新区建设、耕地保护与农民建房之间日益严重的用地矛盾。其次，要切实做好农转非安置工作，完善新区社会保障体系。实行全区统一的安置政策，适当提高安置标准，保障农转非人员的利益。加强村级资金的管理，促进土地征用费的保值、增值。加强劳动保护和安全生产，扩大社会保障的覆盖范围，完善养老、失业、医疗保障体系。积极探索有效措施，改善社会福利，搞好社会优抚，建立社会安全网，解决农村贫困户和低收入的生活问题。第三，要加强对加强对农民的培训工作，引导农民走入市场。切实加强对农民的职业技能培训，增加就业岗位，有效疏导就业。在城建、土管规定的范围内和符合规划的前提下，大力发展三产，投资建设房产，多渠道、的就业方式，切实保障农民长期稳定的经营收入。同时将绿化养护与道路保洁等市政工程推向社会，增加就业机会，多渠道、多途径改变农民的就业方式。 |
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