| 问题 | 对系列矿业权物权理论的透视 |
| 释义 | ——兼议矿业权的虚无性 摘 要：矿业权属特许物权、准物权、用益物权的理论并列存在;客体是矿产资源或组合体，主体受资质限制或属一般主体，内容是行为活动权或是直接的财产权等，各执己见。应撤销“矿业权”，并重构探矿权与或采矿权为由矿产权与矿产开发权;矿产开发权又分为特许权和矿山企业设立;开发行为权由所有权、债权、人力资本、知识产权、特许权等组成，是一组权利束，应当统称为矿山企业产权，以区别于虚无的矿业权。 关键词：矿业权;物权;特许权;企业产权 在矿业领域，我国学者研究最多的是矿业权物权理论，但很少有相互认可的时候。《物权法》从立法上将探矿权、采矿权统一于用益物权，也并不能定分止争。这主要是“矿业权”设置的虚无性，导致理论上将并不存在的对象当成一种客观事物而专心地探讨时的莫衷一是。 一、矿业权物权属性界定的多元性 本来，主体对物的排他性支配的权利性质是肯定而唯一的。但矿业权的物权性质象多面镜，当学者站在不同角度认识时，其物权性质则不同。 1、矿业权属特许物权 中国人民大学以王利明教授为主的一些学者，从矿业权的取得方式这一角度研究，主张矿业权属特许物权[1]。并在该大学为主拟制的于2000年12月完成的《中国物权法草案建议稿》中，将矿业权安排在第三章“用益物权”的第七节“特许物权”之列。矿业权归入特许物权得到中山大学、烟台大学等一些大学学者的肯定：“人民大学《物权法草案建议稿》从特许物权角度规定自然资源使用权，是有效率的物权制度安排”[2]。从特许物权角度认定矿业权物权属性，偏重于经过行政特别许可的特许权授予，强调公权力作用又兼顾民事物权的行政特许与民事物权“化合”。这里的“所谓特许物权，是指经过行政特别许可而开发利用自然资源的权利……未经许可，权利人不能享有特许物权。国家对特许物权予以许可，并不是出于自然资源所有者身份，而是出于社会公共事务管理者身份”[3]。 2、矿业权属为准物权 中国政法大学李显冬教授为主的学者，“认为矿业权的确是民事主体经由行政特许授权而取得的私权，不过将其定位为‘准物权’更合理一些”[4]。清华大学以崔建远为主的民商法学者极力支持矿业权为准物权，并认为“特许物权这一概念的优点是，对于水权、矿业权、渔业权和狩猎权等是经过行政特别许可而生的性质，使人一目了然。但同时为其缺点”[5]。在认定矿业权属准物权的基础上否定特许物权的存在，就连中国人民大学王利明教授在后来也部分地转向认可准物权属性：“典型的行政特许物权，如探矿权、狩猎权等……采矿权人则通过缴纳资源税和资源补偿费取得了作为民事权利中准物权的采矿权”。[6] 这是一直认为矿业权属特许物权的王利明教授在2004年开始对矿业权物权属性作出的摇摆选择。[page] 探矿权、采矿权物权属性的异质性正是准物权成立的理由。物权的客体必须是特定的和准确定量的，探矿权在通过勘探以后才能达到特定性和准确性。因此，探矿权与采矿权不同，“一个重大的差别是，民法上的不动产物权有特定的物，供权利人直接支配，而设定探矿权时并没有特定的物供探矿权人直接支配使用……因此，矿业权只能视为物权。民法界把这种‘视为物权’的财产权称作‘准物权’，准物权是指某些性质和要件相似于物权，准用于物权法规定的财产权”[7]。 3、矿业权又属用益物权 一部分学者认为：“不宜把矿业权规定为准物权……将采矿权和以现实的矿产资源为客体的探矿权规定为用益物权，将普查阶段判明矿化体属于可能但不是现实的矿产资源的探矿权规定为‘准用益物权’，准予适用关于用益物权的法律规定才是合理的。这样，并不妨碍整体将矿业权规定为用益物权……也不宜把矿业权规定为特许物权”[8]。 支持矿业权属于用益物权的学者，不认可矿业权属特许物权和准物权，主要是基于矿业权权利的客体是矿产资源。而矿产资源又是国家所有权的唯一客体，只有当国家要实现其经济价值时才将使用权出让为私人物品。所以，学者们沿用国有企业改革初期为政企分开而采用的所有权和经营权分离的模式给予矿业权物权定性：“矿业权是由矿产资源所有权派生出来的权利，是他物权的一种，属于用益物权。所谓用益物权，是指对他人之物使用和收益的权利”。[9] 4、矿业权物权属性的其他见解 矿业权定性上，法学终身教授江平不认可矿业权物权性，认为矿业权人的权利义务关系要以合同固定，因而矿业权属于债权，不属于物权 [10]。认为矿业权属于债权的呼应者很少，一般是在肯定矿业权属于物权前提下，争议矿业权属性。而且，也确有一部分有所察觉的学者对矿业权属特许物权、准物权和用益权等物权属性提出了质疑。但是，质疑仍然是在肯定“矿业权”这个框架下而提出的。 采矿权的设立和行使逐步消耗和转移国有矿产资源，理论上最终会将其耗竭贻尽。因此，有学者直接指出：“矿业权正是在不断消耗矿产资源的过程中来处分矿产资源的，从而使它与旨在用益而不是消耗和处分财产的他物权有了本质的区别”。[11]以“采矿权”为代表提出的质疑是站在矿业权一角，这种分析方法被一些学者采用并进一步地发挥：“到采矿期满后，国家就再不可能收回矿产资源，也就是说国家对矿产资源的所有权消失了。因此，采矿权实质上是以使用权的名义取得了对矿产资源的所有权”[12]。那么说，从采矿权这一角度看，矿业权是自物权，相应地有学者进行了自物权性质的论证。[page] 从矿业权中的探矿权角度认识，则以探矿权不可耗竭性否定采矿权的自物权属性。原地质矿产部副部长张文驹指出：“有的论者看到矿产资源在开采中会不断消耗并最终完全消失，因而对将矿业权特别是采矿权定性为他物权持保留态度：态度温和一点的，称之为‘准物权’;态度坚决一点，认为采矿权实际上是所有权的出让，但没有说明探矿权体现的是什么性质的”[13]。 也确实是，考虑了采矿权，又不能周全探矿权的特性，为了探矿权又要丢弃采矿权的特性。这就是“矿业权”作为上位权设置所造成的困境。 二、矿业权物权关系界定的多元性 矿业权属于民事物权，关于物权法律关系的客体、主体、内容三要素方面的研究就像物权性质一样，也是从不同侧面就事论事，无法统一。 1、矿业权客体的多样性 物权原则要求物权客体是特定的、单一的和独立的，但学术界关于矿业权客体的认定则相悖。一是矿业权的客体属于国有矿产资源。国家不能直接开发矿产资源，依所有者权利将矿产资源出让给矿业权人。所有者与受让的物权人共同作用于矿产资源上。该客体的确认是矿业权他物权性的主要依据。二是认为矿业权客体是组合体。“我国法学界的通说认为，矿业权的客体为矿产资源。此说不妥，原因在于，权利立于客体之上，无客体便不可能存在权利，客体往往决定权利的质和量。在探矿权场合，矿产资源可能不存在……正因为如此，矿业权的客体应是特定的矿区或工作区与贮存其中的矿产资源的组合体”[14]。三是矿业权客体仍为单一的地下构成物。矿业权客体为多物的组合体，这种认定存在的理论尴尬引发一些人寻找出路。为了客体单一性、独立性的法律要求，认为采用工作区的“地下构成物”表示矿业权客体比较恰当，“因为地下构成物既有含有矿藏的可能，也包括不含有矿藏的可能”[15]。 2、矿业权主体的二重性 取得矿业权的矿业权人是一般主体还是特殊主体，同样是从不同角度而各抒己见。 一方面，矿业权主体受严格的资质限制。国土资源部信息研究院从事矿业权方面研究的专家认为：“矿业权主体资格存在严格的资质限制。矿藏的勘探和开采是需要一定技术、设备、工程师等条件才能完成的事业，因此，矿业权主体必须具备一定的资质条件，主要是技术条件和企业组织综合条件”[16]。众多学者支持矿业权主体必须有严格的资质限制，其所站的角度是将矿业权视为矿山企业开发行为权去认识的。从这一个方面去认识矿业权主体地位，符合我国《矿产资源法》第15条规定：“设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件”。[page] 另一方面，矿业权主体不受资质限制。认为矿业权人属一般主体，是从经济价值这一角度将矿业权简单地看作财产性的矿产权，并且是在市场上流通的物权。“矿业权进入市场，是指矿业权作为一种商品，能够在不同主体之间进行有偿转让”[17]。那么，商品的受让人就是能够最大地认可物的价值的人。国土资源部经济研究院的矿业专家余振国主张“取消一些不必要的限制，如最低勘探开采投入，矿业权持有时间和受让人资质，只要符合效率原则，只要支付矿业权对价就可获得矿业权”[18]。这又符合我国《矿产资源法》及其配套法规的规定：矿业权通过招标投标、拍卖的方式取得，只要支付了价款就可以领取开发许可证。 3、矿业权内容的矛盾性 众多关于矿业权的概念所表达的法律关系的内容可以得出：矿业权是物的权利或行为的权利，或者是物和行为的权利束。 首先，矿业权是矿山企业的行为活动权。“矿业权的定义是这样的：矿业权是指自然人、法人和其它社会组织依法享有的，在一定的区域和期限内，进行矿产资源勘查或开采的一系列经济活动的权利。矿业权包括探矿权、采矿权”[19]。勘查、开采矿产资源的活动权利是对物的动态行使，是矿山企业的行为。 其次，矿业权是确认财产归属权。普遍地认为矿业权是物权，那么物权就是界定物的归 属的静态权利，是直接地排他性支配物的权利。所以学者认为：“所谓矿业权是指非土地所有权人或非矿产资源所有权人经政府许可登记在特定区块或勘探或开采矿产资源，获得地质资料或矿物及其他伴生矿的权利”[20]。矿业权是地质资料和矿物的确认性权利，则这一权利内容是认定矿业权物权性质的基础。 最后，矿业权是一组权利束。不论矿业权内容如何，都不是单一的权利。学者在与国外矿业法律比较后得出：“矿业权是一个比较复杂的概念，要弄清它的确切含义，有必要对其进行解析，其实矿业权是一个权利束，是由一系列相关权利组合而成的”[21]。矿业权是一组权利束，也与我国法律规定相一致。《矿产资源法实施细则》第6条规定了探矿权、采矿权的含义，其中“采矿权，是指在依法取得采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利”。关于“采矿权”的法律规定至少包含了三层权利：矿产资源支配权的取得;开采矿产资源的活动权利;通过开采以后，取得矿产品所有权的权利等。如果细分起来，还包含了更多的一系列的权利，是一组不应当搅和却又被法律规定揉杂在一起的权利束。[page] 三、分解并重构矿业权以走出困境 1、撤销原本就不应当存在的矿业权 探矿权或采矿权的现行权利状态是支配矿物的民事财产权和行政许可权的“杂交”。《矿产资源法实施细则》第6条关于探矿权、采矿权的含义就是“杂交”的体现;学术研究上也是混为一谈而根本没有加以区别;实践中更是民事招标、拍卖结果以行政特许的决定方式确定买就人，以行政许可证代替矿产资源出让的产权证，受让了矿产资源就包含矿山企业设立。性质不同的权利复合成探矿权和采矿权，又被学术界将两者捆绑成为“矿业权”。如此构建的“矿业权”自然是一个多面体，权利体的不同层面展示不同的属性和关系。矿业权物权理论方面的莫衷一是、相互矛盾，在于没有去质疑矿业权的设置是否科学，一味地在肯定矿业权存在的前提下进行争议。其实，当分层级分解矿业权时就可以意识到矿业权的虚无性。 必须撤销“矿业权”作为探矿权与采矿权的上位权，然后将现行的探矿权与采矿权分别解体并各自重构为“矿产权”与“开发权”：即确认矿产排他性支配的矿产权(矿产使用权)与经行政许可而形成的对特定矿产的矿山企业开发权。探矿权或采矿权的重构，就像土地使用权的取得和房地产开发的行政批准设立一样，严格的分开。由市场配置矿产资源和由政府依法审查其资质并决定准入市场的矿山企业理所当然地应于分开。 2、独立设置的矿产权归于私法物权 矿产资源属可分割性资源。国有矿产资源的某一块段资源能够在技术上界限明确地从整体性国有资源中分离出来。从矿产资源中特定出来的块段资源是独立的可直接支配的矿产，不是矿产资源。矿产权的初始设立是一种确认物的排他性支配的物权，是特定矿产通过招标、拍卖后所确立的私人性财产权，可分为勘探性矿产权和开采性矿产权。勘探性矿产权以基本不得耗竭矿产为初衷而设立，当勘探并获取地质报告后将勘探客体还返于国家，属典型的用益物权;待开采的矿产权以矿产转化为私人矿产品为目的而不断地耗竭矿产，当开采后不可能返还物权的客体，因此，其所设立的物权为典型的自物权。要强调的是，待开采的矿产权所耗竭的是在市场上已转化为私人物品的独立性矿产，而不是整体性的矿产资源。矿产权的设立是在市场中完成的，矿产权人属一般主体。 勘探性或开采性的矿产权从探矿权或采矿权中分立出来并独立设置，是各国的通行做法。这种独立设置可以看出，我国《物权法》第123条将“依法取得的探矿权、采矿权”归于该法第三篇“用益物权”之列存在一定的瘕疵;同时也说明，在众多理论争议下的立法统一所出现的尴尬困境。这为以后的特别法制订和修改提出了更多思考。[page] 3、矿产的矿山开发权必须经过行政许可 勘探性或开采性矿产权，是从市场上平等竞争所取得的财产支配权，只是确定了物的静态归属。对矿产进行勘探、采掘的开发利用，是严格限制的，这就与其它普通财产的利用有根本区别。矿产的开发利用设立了两道较高的进入门槛：特许授权开采与矿山企业设立。 物许授权开采特定矿产，是自然资源开发利用时普遍禁止的解除，是政府对该特定矿产批准开发利用的行政特别许可，一般称为特许授权。有了土地使用权，对特定土地的开发，必须按用途经过建设规划许可和用地规划许可。矿产勘探、采掘的开发利用，比对土地开发利用的许可还要严：矿产是短期内不可再生资源，合理和有效开发涉及到经济可持续发展的战略问题;矿产开发尤其是矿产的开采对环境影响比其他产业要严重得多，稍有不慎就会造成难以挽回的环境破坏;矿产开发的工作场所对矿工的健康安全有直接重大的影响，关系到以人为本的根本大事，等等。因此，世界绝大多数国家，无论是矿产资源初始界定为国家所有，还是矿产原本就随土地私有的国家，矿产的开发都必须获得行政特许授权，取得开发特定矿产的权利能力。《法国矿业法》第22 条规定：“即使地表主人的开采也只能是依特许权或开采许可证而进行”;《波兰地质与采矿法》第15条规定：“以下活动要求取得特许权方能进行：矿床的普查与勘探;矿产的开采”;《巴西宪法》第168条规定：“矿产资源以及水电资源的勘探和开发须得到联邦根据法律颁发的批准和特许”。这些法律规定说明，行政特许权区别于矿产权，政府授予矿产开发特许权不是政府分配矿产权。“特许权持有人拥有的是一种市场准入资格，要靠资质条件去取得……特许权持有人同采矿权持有人不是同一主体”[22]。行政特许制度是政府公权力机关根据法律和当地的客观实际，对开发申请人的资金、技术、开发计划、环境保护、复垦担保等进行审查，决定其能否进入开发市场的事先管制。其功能是事先控制开发的负外部性经济效果发生，不是《行政许可法》起草专家所总结的：“特许的主要功能是分配稀缺资源”[23]。稀缺的矿产资源分配是市场的功能。 矿产勘探或开采的特许权取得后，还需要行政批准设立矿山企业。矿山企业以勘探或开采矿产为基本对象，实行专业管理的和专业操作，有利于矿业市场的发展。这样，矿产开发的特许权授予与开发矿产的企业设立分开，并由不同机关审批。《波兰地质与采矿法》第16条规定：“特许权均由环境保护自然资源和森林部授予”，第66条规定：“采矿企业由国家采矿监督机构通过决定的方式审批”。我国在地质勘探方面已有了规定，国土资源部发布的《地质勘查资质注册登记办法》第5条规定：“地质勘查资质申请人，应当是直接从事地质勘查工作的企业或者事业单位，除应具有法人资格外，还应符合地质勘查资质的条件要求”。那么，采掘矿产的采矿人资质也应该相应地做出规定，为整个矿山企业设立提供法律依据。[page] 四、小结 “所有权强调的是财产的归属问题，是处于静态状态下的权利;产权则属于市场经济条件下新出现的权利范畴，它强调的是在一定规则下，财产交易运行关系的状况，是如何解决产权在运行状态下实现量的增加和质的扩张”[24]。独立于静态矿产权的矿山企业开发权，是以矿产为主要对象的行为权，包括矿区、矿山设施、知识产权、特许授权、矿山人力、交通运输、周围相邻权等在内统称为矿山企业产权。产权的包容性很大，整组的权利束宽泛到能够涵盖矿山企业的所有权利内容及权利状态。 矿山企业产权的功能与物权不同。美国经济学家登姆塞茨总结：“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励”[25]。产权方法关注的是一个人或共同体应如何修正现有的外部性的问题。政府通过界定产权和直接限制产权的行使以尽量内化其外部性。产权的另一个功能是通过产权的分解和重组，达到最大限度地利用资源的目的。这样，矿业制度可以完成资源型向产业型的转化，即由“物的所有为中心”向“物的利用为中心”转变，使资源得到合理利用和科学开发的同时，又能保护生环境。还有一点就是，产权原则下的矿山企业创设的自由性和主体激励，能充分发挥企业自主权以抵御公权力异化时的侵蚀。可以说，矿山企业产权的界定，是市场经济下私权利和公权力、市场和政府之间和谐构建的重要功能。 参考文献： [1]王利明.中国物权法草案建议稿及说明[M].北京：法制出版社，2001，99. [2]周林彬.物权法新论[M].北京：北京大学出版社，2002，581. [3]杨立新.物权法[M].北京：人民大学出版社，2004，234—236. [4]李显冬.中国矿业立法研究[M].北京：公安大学出版社，2006，51. [5]崔建远.准物权研究[M].北京：法制出版社，2003，27. [6]王利明.物权法研究.[M].北京：人民大学出版社，2004，416—632. [7]张振凯.矿业权物权性与矿业立法[J].中国矿业，2003，(10). [8]刘权衡.关于矿业权用益物权属性研究和思考[J].国土资源科技管理，2006，(1). [9]潘婉雯等.我国矿业权的产权属性研究.[J].资源经济，2003，(5). [10]江平.中国矿业法律制度研究.[M].北京：中国政法大学出版社，1991，56. [11]肖国兴等.自然资源法.[M].北京：法律出版社，2003，323. [12]王世军.我国矿业权问题的制度及分析[J].中国矿业，2005，(4).[page] [13]张文驹.矿权性质及其市场制度[J].中国地质矿产经济，2003，(10). [14]崔建远.论矿业权的客体[J].法学，1998，(2). [15]蔡德容等.探矿权的法律属性及其意义[J].中国矿业大学学报，2006，(1). [16]鲍荣华.对矿业权有关理论和管理的探讨[J].国土资源情报，2005，(11). [17]王涛.我国矿业权市场化的障碍[J].西安石油大学学报，2004，(3). [18]余振国.论矿业权的物权属性及其法律完善[J].资源与产业，2004，(1). [19]苏迅等.对我国矿业权市场中几个现象的思考[J].中国矿业，2004，(3). [20]李维驹.论矿业权能否成为破产财产[J].安阳师范学院学报，2004，(1). [21]戴永生.国内外矿业权之法律属性分析[J].世界有色金属，2006，(2). [22]张文驹.矿业市场准入资格和矿权主体资格[J].中国国土资源经济，2006，(10). [23]汪永清.行政许可法教程[M].北京：法制出版社，2003，9. [24]黄少安.制度经济学研究[M].北京：经济科学出版社，2003，86. [25](美)科斯等.财产权利与制度变迁[M].上海：人民出版社，1994，88. 引用法条： [1]《法国矿业法》 [2]《中华人民共和国行政许可法》 [3]《中华人民共和国物权法》第一百二十三条 [4]《中华人民共和国矿产资源法》 [5]《巴西宪法》第一百六十八条 [6]《中国物权法草案建议稿》 [7]《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条 [8]《波兰地质与采矿法》 [9]《波兰地质与采矿法》 [10]《波兰地质与采矿法》第六十六条 [11]《地质勘查资质注册登记办法》第五条 |
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