| 问题 | 论我国《森林法》中集体林权流转制度的不足与完善 |
| 释义 | 【摘要】集体林权制度改革的实质是林权权属的确定和林权的流转，其中林权流转是改革的关键。目前，规范森林资源流转全国性法律尚未出台，我国现行的《森林法》对林权流转的规定远滞后于政策和地方性立法，无法达到规范林权流转的目的。因而，有必要对《森林法》中集体林权流转制度的规定进行修改，以适应新情况的需要。 【英文摘要】The substance of the reform in collective forest rights system is the determination of forest rights and forest rights ’transfer. The forest rights ’transfer is the key to reform. At present, there is no a national law of regulating the circulation of forest resources. What’s more, the existing 'forest law' on the provisions of the transfer of forest rights are far behind the policies and local legislations, which can not meet the purpose of regulating transfer of forest rights. In order to adapt to the need of new situations, it is necessary to improve transference system of collective forest rights in Chinas Forestry Law. 【关键词】森林法修改;集体林权制度改革;林权;林权流转制度 【英文关键词】 amendment of Forestry Law ; the reform of collective forest rights system; forest rights; transference system of collective forest rights 【写作年份】2009年 【正文】 2003年6月25日，中共中央、国务院发布的《关于加快林业发展的决定》指出，要“加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转”。2008年6月8日《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确要求：“规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权”。我国集体林权改革的实质就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，确定林权的产权归属和林权流转。其中，林权流转是集体林权改革成败的关键。它不仅关系到林权交易市场的经济盘活，还关系到林农收益权的保障。我国现行《森林法》第十五条对林权转让作了原则性规定，规定在不将林地改为非林地的前提下，用材林、经济林和薪炭林的林地使用权以及国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权可以依法转让。但自1998年九届人大常务委员会对《森林法》进行修订以来，我国的林业资源状况已发生了巨大的变化，《森林法》中关于林权转让的规定已不能适应新情况的需要。目前，规范森林资源流转的全国性法律尚未出台，而实践中林权流转问题突出。因此，有必要对《森林法》中有关集体林权流转的规定进行修改，以满足现实需要。 一、林权与林权流转 随着环境问题的日益突出，林业发展的首要任务已从单纯的提供林木产品供给转变为建设生态文明，维护生态安全的轨道上来。为了较大限度的发挥林业的生态效益和经济效益，实现森林资源的优化配置，确保林农的收益权，我国进行了集体林权改革，改革的实质就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，确定林权的产权归属和林权流转，其关键是集体林权流转。 学界对林权的概念说法不一。有学者认为，林权是国家、集体、自然人、法人或者其他组织对林地、林木和森林依法享有的占有、使用、收益或处分的权利。[1]也有学者认为，林权作为一种复合性权利，包括森林、林木和林地使用权，林地承包经营权等财产性权利。[2]还有学者把林权分为所有权、用益物权和担保权(主要指抵押权)。[3]笔者认为，林权是权利主体依法对森林、林木和林地所享有的自物权和他物权，其中林权他物权中的担保物权仅限于抵押权。 对林权流转的概念，学界也存在不同的看法。有学者认为，林权流转是林权的分离、导动和转移，从而使林权权利人能灵活处分所有权和经营权，盘活既有资产，实现森林资源价值的最大化。[4]还有学者认为，林权流转泛指因各种原因所引起的林权权利主体的变更。[5]笔者认为，林权流转是指林权权利主体通过法定形式和程序，将自己所拥有的林权部分或全部让渡给其他主体。林权流转的性质属于林业物权的变动，且属于不动产物权的变动。从本质上讲，林权属于物权，具有物权的一切属性，林权流转需要办理林权变更登记手续，而登记又是不动产物权变动的公示方法。因此，林权流转属于不动产物权的变动。 从法律关系的要素来看，集体林权流转法律关系的主体包括集体组织、自然人、法人和其他组织;集体林权流转的权利内容为森林、林木所有权和使用权以及林地使用权;对集体林权流转法律关系的客体，《森林法》第十五条规定，在不将林地改为非林地的前提下，用材林、经济林和薪炭林的林地使用权以及国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权可以依法转让。还有些地方法规也作了规定，如《江西省森林资源转让条例》第十条规定：“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让：(一)用材林、经济林、薪炭林的所有权和使用权;(二)用材林、经济林、薪炭林的林地使用权;(三)用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权;(四)国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。”可见，森林、林木所有权和森林、林木、林地使用权是可以依法转让的。同时，法律法规对集体林权流转的客体还进行了限制。根据《森林法》第十五条和《江西省森林资源转让条例》第十一条的规定，下列集体林权不可以流转：(1)集体林地所有权;(2)《森林法》第十五条的规定之外的森林、林木和其他林地使用权;(3)山林权属有争议或者不明晰的;(4)没有权属证书的。 二、我国《森林法》中对集体林权流转规制的不足 (一)《森林法》未落实公益林与商品林的分类经营制度 尽管《森林法》第四条把森林分为五类：防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林，但它并未明确界定公益林和商品林的范围，且在林木采伐许可证制度和年采伐限额制度上也没有区分商品林和公益林作出不同规定。可见，《森林法》并未落实公益林与商品林的分类经营制度，这对商品林的林权流转极为不利。 (二)《森林法》对集体林权流转形式的规定与其他法律、政策规定不一致 在林权流转形式方面，《森林法》对出租和抵押均未作规定;《农村土地承包法》和《土地管理法》只规定了出租而未规定抵押;《物权法》只规定了抵押却没规定出租;而中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》和《关于全面推进集体林权制度改革的意见》既规定了出租，又规定了抵押。可见，面对有关林权流转的法律和政策对林权流转形式规定不一致的情况，《森林法》没有与其他法律、政策很好地进行衔接，这将导致实践中林权流转形式的混乱。 (三)《森林法》中森林资源资产评估制度的缺失 森林资源资产评估是林权流转的重要前提，是森林资源资产化管理的一项基础工作。鉴于森林资源资产评估的重要性，国家国有资产管理局、林业部发布《关于加强森林资源资产评估管理工作若干问题的通知》(国资办发[1997] 16号)。随后，财政部、国家林业局于2006年12月联合制定了《森林资源资产评估管理暂行规定》，有些地方如江西省制定了森林资源资产评估管理实施细则。而现行《森林法》却没有对森林资源资产评估制度作出规定，表现出明显的滞后性，远不能适应当前林权流转的需要。 (四)《森林法》未设立集体林地使用权流转后的保障机制 目前，集体林权流转中的林地流转不畅尤为突出。林地是林农最宝贵的生产资料，其重要性不亚于耕地对农民的价值。由于《森林法》未设立集体林地使用权流转后的保障机制，林农转让林地使用权后，生活得不到保障。因此，现阶段林地产权市场主要为集体林地使用权的一次出让，而林地产权交易“二级市场”极为不畅。这将使森林、林木、林地使用权市场供给不足,阻碍林权交易市场的发展。 三、以《森林法》的修改为契机，完善我国集体林权流转制度 1979年2月23日，第五届全国人民代表大会常委会第六次会议原则通过了《中华人民共和国森林法(试行)》。经过五年试行，1984年9月20日第六届全国人民代表大会常委会第七次会议通过了正式的《中华人民共和国森林法》。1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会通过了修订的《中华人民共和国森林法》。但是，自《森林法》修订以来，国内外的林业和森林资源状况发生了较大的变化，《森林法》的有些内容已经不能适应新情况的需要，从而提出了再次修改《森林法》的问题。《十一届全国人大常委会立法规划》已将《中华人民共和国森林法》(修改)确定为本届人大任期内应当提请审议的立法项目。国家林业局成立了《森林法》修改工作领导小组、起草小组和专家小组，制定了《森林法》修改工作实施方案。目前，武汉大学环境法研究所等机构正在对《森林法》修改专家意见稿进行完善。笔者认为，应以我国《森林法》的修改为契机，对我国集体林权流转制度进行完善。 (一)在《森林法》修改中落实生态公益林与商品林的分类经营制度 首先，在《森林法》的修改中应明确界定生态公益林和商品林的范围。《森林法》中可将防护林和特种用途林划为生态公益林;将用材林、经济林、薪炭林划为商品林。理由如下： (1)中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》提供了生态公益林和商品林的划分标准。《意见》中规定：“依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造成危害区域的森林和林木，划定为商品林;把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木划定为公益林。” (2)防护林和特种用途林发挥着生态公益林的作用。《森林法》第31条第2项、第3项分别规定，防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐;特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林，严禁采伐。 (3)地方法规已明确规定此种分类。如，2007年3月29日江西省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《江西省森林条例》第十条第一款明确规定：“对森林资源实行公益林和商品林分类经营管理制度。公益林包括防护林和特种用途林;商品林包括用材林、经济林、薪炭林。” 其次，应改革现行的林木采伐许可证制度和年采伐限额制度。具体言之，对于生态公益林，应实行严格的林木采伐许可证制度和年采伐限额制度，使其主要是提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木、林地，以充分发挥其生态保护的功能;对于商品林，应实行相对宽松的林木采伐许可证制度和年采伐限额制度，以促进商品林的林权流转。因为商品林主要提供能进入市场流通的经济产品，如提供生产木(竹)材和其他林特产品，主要发挥林业的经济价值。由于商品林的林权流转是集体林改的重点，所以只有放宽对商品林的林权流转限制，才能确保林农的收益权，繁荣林权交易市场。 (二)实现《森林法》在林权流转形式的规定与其他法律、政策的良好衔接 前述可知，有关林权流转的法律、政策对林权流转形式的规定迥异。同时，作为林业基本法的《森林法》在林权流转形式方面对出租和抵押均未作出规定。可见，《森林法》没有及时吸收当前出台的法律和政策，具有明显的滞后性。因此，《森林法》在修改时，应该注意与相关的法律、政策的良好衔接，有必要规定出租和抵押这两种林权林转形式，使林权流转形式多元化，以便于林权流转。同时，《森林法》对其他法律来说，又属于特殊法。尽管《森林法》以外的其他法律对林权流转形式类型的规定不同，但根据特别法优于一般法原则，会优先适用《森林法》的规定，这样可避免因不同法律的不同规定而导致林权流转形式的适用混乱。 (三)在《森林法》中增设森林资源资产评估制度 森林资源资产评估是指评估人员依据相关法律、法规和资产评估准则，在评估基准日，对特定目的和条件下的森林资源资产价值进行分析、估算，并发表专业意见的行为和过程。森林资源资产评估不仅是林权流转的前提，还是林权流转公平、公正的保障措施。从长远发展看，随着林权流转市场的不断健全，林权流转的规模会越来越大，建立完善的森林资源资产评估制度对于促进林权流转意义重大。首先，《森林法》应吸收现行的相关规定。对涉及国有、集体(含国有、集体控股)森林资源资产流转的必须进行评估;而对国有、集体以外森林资源资产是否进行资产评估，由当事人自行决定，法律、法规另有规定的除外。其次，在《森林法》的修改中，应严格规定森林资源资产评估资质条件，并加强监管力度。例如，《森林法》应明确规定，只有取得相应资产评估资质证书的人员和机构所进行的评估才有效力;国家相关主管部门应定期对取得评估资质的人员和机构进行考核，确保评估的质量。最后，可专门对集体林森林资源资产在评估范围、机构、程序、方法、费用等方面做出明确规定，使之更符合集体林产权变动的特点，更具可操作性。 [6] (四)《森林法》中应增设集体林地使用权流转后的保障机制 林地是一切林木生长的载体，在林地属于国家和集体所有情况下，只有林地使用权可以流转，所以林地流转的实质是林地使用权的流转。通过林地的正常流转，一方面可以提高大规模林地资源的科技进步成果利用率以及资本利用率;另一方面对于林地资源可以通过承包、租借达到林地的适度规模经营。[7]因此，林地流转的最终目的是为了保证林地资产的保值、增值。由于我国集体林地流转的不畅，导致森林、林木、林地使用权市场供给不足，阻碍了林权交易市场的发展。针对此问题，笔者建议，首先，《森林法》在修改时，应设立林地流转后的社会保障机制。因为，目前我国相关的社会福利、保障体系等配套措施还不完善，林农将自己从集体承包获得的林地使用权转让后，以后的生活无法保障。因而，《森林法》在修改时，应设立相应的社会保障机制，使得林农在转让林地后，生活有所保障。这也解决了林农转让林地的后顾之忧，可促进林地流转，进而使森林、林木和林地使用权市场的有效供给充足。其次，要规范林地流转市场。因为林地是重要的林业生产资料，林地流转是否规范关系到林农的切身利益。笔者认为，可在《森林法》修改时，对林地使用权流转的原则、形式、评估、操作程序、流转合同的格式和内容、转让金的使用和管理、罚则等内容作出规范性规定，以促进林地流转“二级市场”规范、有效的流转。同时，这也能促进林地上的森林和林木所有权和使用权的流转。从而，在确保生态安全的前提下，最大限度的发挥林业的经济价值，以达到放活经营权，保障林农的收益权，实现繁荣林权流转市场的目的。 【作者简介】 焦艳，女，安徽蚌埠人，江西理工大学环境与资源保护法学2008级硕士研究生;王世进，男，副教授，硕士研究生导师，中国法学会环境资源法学研究会理事。 【注释】 [1] 陈远树.我国林权流转制度研究[D].重庆:重庆大学硕士学位论文,2005:1. [2] 刘宏明.我国林权内容的法律分析[J].国土绿化,2004, (6). [3] 黄李焰,陈少平,陈泉生.论我国森林资源产权制度改革[J].西北林学院报,2005, 20(2). [4] 徐丰果,周训芳.论集体林权制度改革中的林权流转制度[J].林业经济问题,2008, 28(4). [5] 陈远树.我国林权流转制度研究[D].重庆:重庆大学硕士学位论文,2005:10. [6] 徐秀英,许春祥.南方集体林区林权市场化运作探讨[J].林业资源管理,2006,(4). [7] 祝海波,尹少华.探索适合我国林地流转的基本制度[J].林业经济问题(双月刊),2006,26 (6). |
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