| 问题 | 对农村社会救助工作的调查与思考 |
| 释义 | 近年来，党中央、国务院高度关注农村贫困问题，着力开展农村社会救助工作，在全国初步建立起了以农村低保救助、五保供养救助、自然灾害救助为基础，以临时救济和社会帮扶为补充，以医疗、住房、助学等专项救助相配套，以各项优惠政策相衔接的农村社会救助体系。但是由于受多种因素的制约，我国农村社会救助仍处在一个基础弱、起步低、底子薄的阶段，滞后于当前农村社会贫困的实际需要。进一步加强和完善农村社会救助工作，改善农村贫困群众的生存状况，提高农村贫困群众的生活质量和幸福指数仍为当前亟待解决的社会保障问题。 针对这一问题，我作了一些调查研究，并结合学习科学发展观的要求，将我调查了解到的有关情况整理如下，并提出几点建议。 一、农村社会救助工作存在的困难和问题 1、思想认识不到位。一是有些单位、部门对农村社会救助工作的重要性认识不足，片面地认为社会救助工作是民政等少数部门的事，缺乏主动参与的自觉性，“等、靠、要”思想比较严重。二是救助理念落后。个别部门和领导认为社会救助工作似乎就是分配款物，一旦款物分配完毕，救助就结束了。集中为困难群众提供单一的资金和物质帮助，着重在“救急”上，在探索如何帮助弱势群体提高自身素质、能力，增加贫困群体自身的“造血”功能，给“网”而不是给“鱼”，帮助开展劳动技能培训、信息共享、精神鼓励和智力支持等方面存在差距，难以从根本上帮助困难群众脱贫致富。 2、政策法规不完善。一是国家没有出台社会救助法。目前，虽然农村各项单项社会救助制度正在逐步建立和健全，但大多是政府及相关部门的行政措施，农村社会救助还没提升到立法的高度，上升到法律保障层面，制约了社会救助工作自身的发展。二是已出台的救助制度不够完善。从目前出台的农村低保、五保供养、医疗救助政策来看，大多是一些应急性的地方政策，缺乏统筹性和规范性，在实施过程中难以从根本上解决问题。三是农村低保相关配套政策尚未出台。城市低保制度建立后，随后就建立了水电补助、收视费优惠等一系列配套救助政策，但是目前农村社会救助中涉及的相关配套救助政策仍不完整。 3、整体救助水平偏低。一是救助标准偏低。我国经过解决普遍贫困、开发式扶贫等阶段，特别是通过“八七”攻坚计划，在上个世纪末贫困人口减少到了3000万人左右，这部分人基本上是病、残、年老体弱等依靠低保、五保过日子的贫困人员，只能依靠救济才能生存下去。但是低保、五保月均救助水平多在100元以下，对于年老体弱、丧失劳动能力的老人来说，显然难以解决基本生活问题。二是救助面较窄。目前农村社会救助主要由农村低保、五保供养救助等组成，保障率为2.5%左右，但在调查中发现，目前农村贫困率在4%左右，尤其在边远地区，需要救助的贫困人口更多、比例更高。一些家庭因车祸、重大疾病、自然灾害等突发事故导致生活困难的群众没有得到有效救助，救助力度很小。三是城乡差别大。以农村低保为例，当前，大多数地方月均救助水平在50元左右，而城市低保多数地方在150元左右，虽然城乡社会生活水平和物价有一些差距，但是维持一个人生存的最低生活费用的差距并不大。 4、资金投入不足。一是资金来源渠道单一。目前全国农村社会救助资金来源，主要是以政府公共财政投入为主。这就客观上从总量对低保资金进行了限制。因为每年政府公共财政对农村社会救助资金的投入是有限的。募集社会资金在很多地方成为一句空话。二是地方财政投入不足。近年来，各级地方财政农村社会救助专项投入虽有所增加，但大部分地区增幅很小，个别地方甚至没有增加，农村社会救助对象的不断增多所产生的资金需求与实际供给产生了较大的差距，形成了中央、省专项补助资金与地方财政投入比例倒挂局面，致使地方过度依赖上级资金。一旦上级资金安排不及时，就造成社会救助资金不能按月足额发放，引起社会不稳定。同时，由于地方财政投入不足，限制了补差水平的提高。尤其是近年来由于城市拓展、高速公路建设、大中型水平移民、务工农民返乡潮等因素导致失地农民增多，给农村社会救助“应保尽保”增加了压力。 5、基层基础工作薄弱。一是基层工作力量不足。农村社会救助工作主要由乡(镇)、村委会完成调查审核，而乡(镇)、村委会大多只有一名兼职的工作人员从事农村社会救助。目前一个乡镇人口一般有2—3万人，撤并后的村一般也有3000—5000人。基层民政干部往往身兼数职，还要完成当地党委政府交办的其他工作，从而工作力量很难保证，致使不能全面掌握救助对象底数。少数地方出现了一些“该救的没有救，不该救助的而救助了”的问题。这在很大程度上是由于人员力量不足造成的。二是无工作经费。乡镇税费改革后，基层财政更加困难，基层社会救助工作经费更是短缺。社会救助对象线长面广，常年需要入户调查取证，年审排查，处理各种信访事件等等，这些都需要一定的工作经费作保障，而乡镇、村(居)委会没有工作经费，只能靠徒步，骑单车开展工作，行政效能低，很大程度上影响了农村社会救助工作的正常开展。三是工作条件差。目前，乡镇、村委会基本上没有农村社会救助工作专门办公场所，甚至在民政办公室也没有加挂农村社会救助的牌子，部分农村贫困群众求助找不着门;乡镇一级救助对象信息收集、统计等还是手工操作，没配计算机，办事效率低下，不能及时、准确、动态地汇集农村各类困难群众的基本信息，工作条件明显滞后于当前农村社会救助工作发展的需要。 6、部门协作不顺畅。农村社会救助工作包含多种方式，涉及多个职能部门，既有民政、教育、卫生部门实施的救助，也有劳动、司法、工会、共青团、妇联、计生等部门提供的救助，大家都关心和参与救助工作虽然是件好事，但问题是，各部门在实施救助时，一般各自为政，所救助的对象互不通气，设立的贫困标准也不统一，救助的时机也不一致，救助的额度随意性较大，种种原因所致，往往造成漏救、重复救助和攀比现象，有时甚至会发生互相推诿情况。 7、单项救助制度面临发展瓶颈。一是五保供养存在资金无保障和管理不到位。根据国家规定，农村实行税费改革后，农村五保户供养资金主要从农村税费改革转移支付补助资金中支付，不足部分由县、乡(镇)财政解决。但现实情况是，由于县、乡(镇)财政困难，调控能力极为有限，造成不少地方五保供养资金缺口越来越大。另一方面，由于资金少，敬老院的管理难到位等因素，不少地方的敬老院、五保新村等集中养老机构的入住率低，造成资源浪费。二是大病医疗救助效益不明显。目前大病救助资金一般在3000元左右，如白血病等大病的治疗费用一般在几十万，大病医疗救助资金演变成了临终慰问金，对真正患大病的人只是杯水车薪，没多少实际意义。 二、我的几点建议 1、提高认识，强化政府责任。农村社会救助工作是我们党以人为本、立党为公、执政为民的具体体现。一方面，各级政府要强化责任感。要站在维护社会公平与稳定、促进经济与社会协调发展的高度，深刻地认识开展农村社会救助是政府义不容辞的责任，切实担负起保障农村贫困群众基本生活的责任，做到以民为本，为民解困。另一方面，民政部门要以国务院要求在全国建立农村低保制度为依据，向领导做好汇报，争取当地党委政府领导的高度重视，提出目前农村社会救助工作建议和具体解决方案，促进地方政府切实承担起“属地管理”的责任。 2、加强农村社会救助立法工作。一是建议国家出台社会救助法，全面规范农村社会救助事业所涉及到的各种社会关系。通过立法进一步明确各级政府在农村社会救助中的基本职责，突出农村社会救助工作在政府工作中的重要性，实现农村社会救助保障法制化、程序化、规范化。二是进一步完善和健全各项单项救助制度。对已经出台的农村低保、五保供养、医疗救助等政策进一步完善和规范，使各项救助制度适应农村社会救助工作的发展形式，达到覆盖面更广、功能更齐全、资源更丰富、效率更高、效果更好的目的，切实改善农村困难群众的生存状况。 3、进一步加强部门之间的协作和配合。首先要建立统一的协调机制。要建立“政府主导，民政牵头，部门配合，社会参与”的工作机制，在政府的统一领导下，各级民政部门主管，财政、教育、卫生、劳动、司法、工会、共青团、妇联等共同参与，协力做好农村社会救助工作。其次要明确职责，合理分工。各自的职责范围内明确分工，各司其职，相互配合，形成合力，使农村社会救助资金、物资、设施、信息等资源得到合理调度使用，避免出现施救中的重复与遗漏现象，或者相互推诿，以降低救助成本，统一救助标准，提高救助效果。 4、增加投入，完善救助资金筹集体系。一是建议中央财政加大投入力度。当前不少县级财政是吃饭财政，要求县级财政配套农村社会救助资金在部分地方已成一纸空文。建议中央财政进一步加大财政投入力度，如果条件允许，最好农村社会救助资金由中央财政全部实行转移支付。如果条件不成熟，建议中央财政在安排资金时对贫困地区进行重点扶持;二是各级政府应加大财政投入力度。各级地方政府应按属地管理原则，落实预算配套资金，切实尽到执政为民的责任。三是大力发展社会慈善事业。要加强对发展社会慈善事业的宣传，强化公民的慈善意识和企业的社会责任，鼓励、支持企业和社会各界人士以企业或个人名义设立民办社会救助慈善基金。对企业和个人用于捐助各类公益事业和农村社会救助的资金给予税收政策优惠，鼓励企业和个人向社会救助机构、慈善基金捐款捐物。对于企业和个人捐助设立的农村社会救助基金，由基金管理机构自行管理、自主投资，基金的增值部分，只要向政府和社会公告资金的来源和去向，就可以免相应的税收。对自愿成立农村社会救助基金的发起人、捐助的有功人士，政府要予以表彰，条件许可的情况下，按照规定的程序，政府也可以注入一定的资金，建立社会救助专项基金，并参与农村社会救助基金的管理，以确保农村社会救助资金规范运作，服务社会、稳定社会。 5、认真落实与农村低保相关的各项配套政策。农村低保制度是农村社会救助体系中基础性的制度，与农村其它专项救助制度相比，在救助对象和保障功能方面有明显的区别，既不能相互替代，又需要衔接配套。要以农村低保制度为基础，把各项救助制度有机结合，形成针对农村贫困人口的多层次、全方位的救助体系，构建保障农村贫困群众基本生活的安全网。各级政府在实施农村低保制度的过程中，应积极探索构建农村社会救助体系，建立健全对农村困难群众的长效帮扶机制，各有关部门要对低保对象在医疗、教育、住房、法律援助等方面制定有关优惠政策或帮扶措施，提供及时、必要的救助。 6、政策扶持，完善救助工作造血体系。要从根本上改变以前农村社会救助工作头痛医头、脚痛医脚的救助模式，建议有关部门制定出台农村困难对象在生产和经营中的优惠扶持政策，从文化教育、劳动技能、生产发展、经营服务等方面给予切实可行的帮助和扶持，从而不断提高他们自身的造血功能，使他们跟上社会发展的步伐，从根本上帮助他们脱贫致富。 |
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