| 问题 | 对行政诉讼被告资格确认标准的反思 |
| 释义 | 由于我国现行的行政诉讼相关法律被告资格确认的条文规定存在着不足，给行政相对人及时保护合法权益造成不便，同时给法院审判工作带来诸多不便，影响了法院审判工作的效率。明确行政诉讼被告资格的确认标准，进而促进我国行政诉讼立法的完善有利于法院准确认定被告。 被告资格确认标准 根据我国相关法律规定，行政诉讼被告是指由原告指控其具体行政行为违法侵犯原告的合法权益并经由法院通知应诉的行政机关、法律法规授权的组织。从上述规定得出我国被告资格的特点，即被告是作出被诉具体行政行为的主体;被告是被指控并经由法院通知应诉的组织。对于如何确定行政诉讼中的被告，根据现行法规定不难看出，我国对于被告资格的确认标准是以行政主体为核心的。我国行政机构层级多职权交叉，这对于处理行政争议是很不利的。 ·行政主体确认标准 20世纪80年代末我国引入了“行政主体”理论，用来解决行政诉讼中被告资格的确定问题，在早期解决社会中的被告资格问题起到了很好的作用，社会发展至此该标准也逐渐暴露弊端。该标准是“谁主体，谁被告”。它可以从两个方面理解： 第一，被告须是行政主体。所谓行政主体是指能以自己的名义作出行政行为享有行使行政职权产生的权利，并承担因此而产生的义务和责任。第二，被告只有实施了具体行政行为的行政主体才能作为行政诉讼被告。行政诉讼被告的确认标准在启动行政诉讼中起了前提条件的作用。相对人认为其合法权益受到侵害提起诉讼首先就是考虑谁为被告。如果被告的资格不易确定，即耽误相对人的时间和金钱亦是对司法资源的浪费。一个明确适合我国情况的确认标准显得尤为重要，不仅能够方便相对人进行诉讼及时维护自身利益而且可以提高行政诉讼的效率。 行政主体确认标准的缺陷 自行政诉讼法起草开始，行政主体与行政诉讼被告被紧密联结在一起，被视为相同的外延。该标准已经不适合我国当前的情况。“谁主体，谁被告”的标准受到了极大的挑战，主要来自几个方面： 1、确认适格的行政诉讼被告困难。根据《行政诉讼法》第25条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19 条至22条所列的情形，在原告到法院提起诉讼之前必须知道谁是适格被告。对于上级机关批准的，内设机构还涉及到有无越权的问题，对于如此繁多的行政组织，对于不甚理解相关法律规定的相对人是非常困难。 2、被告资格范围过窄。社会发展的多元化，侵权行为也呈现出多种。相对人的保护需要扩展至行政救济范围，而按行政主体理论的限定，一些公共管理职能的社会团体或行业协会等却游离于法律的监督之外。 3、将程序问题与实体问题相混淆。我国当时引入“谁主体，谁被告”。这一标准实用主义倾向明显却忽视了程序法本应该具备的程序价值。被告资格是个程序问题，行政主体是个实体问题。我国行政诉讼法以行政主体作为被告的确定标准，对被告的定义从实体上直接进行定义也就是只有合法行政主体才能成为适格被告，这意味着在起诉审查阶段就要解决行政主体是否合法的问题，超越了程序阶段的性质和任务。 公权力行为主体标准 ·被告资格确认标准应考虑的因素 对于现行标准的缺陷，笔者认为在重构行政诉讼被告资格确认标准时应该考虑一下两方面：(1)方便诉讼。确认标准要便于相对人起诉，使其及时、有效地保护其自身的合法权益，同时也促使法院尽快审查相关的行政行为。我国行政诉讼的目的就是保护公民、法人和其他组织的合法权益。(2)开放原则。标准的确立能够适应不断出现的新情况新现象，尤其是公共行政的发展，政府权力不断分化，如果仍然以传统的标准视之，不仅权利不能得到有效保护，标准也最终会阻碍我国行政诉讼的发展。 ·国外被告资格确认标准的评析和借鉴 我国“谁主体，谁被告”的确认标准使得被告资格确认困难且不能适应我国现实的情况。以下介绍国外有关代表国家对这一问题的有关规定。 1、在日本《行政事件诉讼法》第11条规定，撤销之诉，以原裁决或原处分机关为被告，机关裁撤时，以承受其事务的机关为被告。确认之诉、当事人诉讼以该法律关系的一方当事人为被告。民众诉讼、机关诉讼，原则上依法律规定决定被告，无规定时，依其性质决定被告。 2、在英国英王不能作为名义上的当事人而应由有关的部作为原告或被告，财政部必须公布一个名单指出可以作为原告或被告的部的名称，该部不论是否有法人资格都可以作为当事人。没有指定的部作当事人或不能确定的，由检察总长作为当事人。 从有关国家的规定来看，行政诉讼可以针对国家及行政官员个人提起，也可以针对非行政主体的行政机关提起，但是终局责任均由行政主体承受。在国外，行政主体和行政机关的含义不同，行政机关可以作为行政诉讼的被告。可以说行政机关这一概念的存在仅具有形式上的意义，它仅为诉讼法上的主体，其本身并不具有实体法的主体资格，只是为了诉讼考虑，才允许其成为诉讼主体。 ·公权力行为主体标准 行政行为的发生是引起行政诉讼的前提条件，更是行政诉讼被告资格成立的前提条件，因此笔者比较赞同应松年教授提出的选择行政行为为突破口，从行政行为入手并围绕着行为探讨组织、责任、诉讼等问题的观点。从行政行为入手更符合相对人的思考逻辑性，即“谁行为，谁被告”。确立“行为主体”与行政诉讼被告之间的关联关系具有两方面优点：第一，确定行为主体为被告，与人们的思考方式相一致。相对人的合法权益因行为主体的行为而受损时，其会先想到的谁的行为。第二，行为主体作为被告，易于法院对案件审理的顺利进行。行为主体是行政职权的直接行使者，易于收集到相关的证据材料，在审理中，也可以运用所收集的证据来证明其行为的合法性及合理性。相对人可在审理中与行为主体进行直接交流，有利于法院对案件事实的查明。 行为主体标准，扩大了行政诉讼被告的范围，并且更易于被告的确定。但它仅能解决表面问题并不能解决深层的本质问题，即何种行为才具有可诉性。由于公共行政的发展，有一些行使行政公权力的组织，社会团体也应该被纳入行政诉讼被告的范围，应将“谁行为，谁被告”中的主体进行扩大。比如对于中国足协的社会组织怎样界定，它对某个球队进行处罚禁赛等的决定，其实是在行使类似于传统意义上的行政机关的公权力。 以行为主体实施了行政公权力的标准作为确定行政诉讼被告的标准，体现了对行政诉讼的目的的追求，既把国家公权力主体纳入了行政诉讼，也把社会公权力主体纳入其中，弥补社会公权力救济空白。同时公权力标准具有灵活的适用性，方便相对人行使诉权，也有利于合理配置资源。原有的行政主体标准理论性过强，相对人很难辨别哪些具有被告资格。 |
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